論征信監(jiān)管主體的選擇

石 林

【摘要】我國征信行業(yè)發(fā)展剛剛起步,相關(guān)行業(yè)監(jiān)管法律體系尚不完善,特別是征信主體長期以來沒有確定下來,導致監(jiān)管效率底下,缺乏長期系統(tǒng)宏觀控制。2009年10月國務院法制辦公開了《征信管理條例》(征求意見稿),將人民銀行定為征信監(jiān)管主體,本文認為尚有許多不妥之處,并對相關(guān)問題展開討論。

【關(guān)鍵詞】征信監(jiān)管;主體;中國人民銀行

一、央行監(jiān)管職權(quán)與貨幣政策職權(quán)的矛盾

我國征信市場為政府監(jiān)管為主導的單一模式,要發(fā)揮好該監(jiān)管模式的應有作用就必須先明確監(jiān)管主體,以法律確認其在征信中介監(jiān)管法律體系中的地位。并且我國在信用中介監(jiān)管主體上應與信用監(jiān)管主體相同,并采取單一制監(jiān)管模式,這種模式對系統(tǒng)風險、審慎監(jiān)管和市場主體監(jiān)管行為監(jiān)管具有一系列優(yōu)勢(1)。確立統(tǒng)一監(jiān)管主體的意圖在國務院近期發(fā)布的《征信管理條例》(征求意見稿)中已經(jīng)有所體現(xiàn),該條例將依法收集、整理、保存、加工個人、法人及其他組織的信用信息,并對外提供信用報告、信用評分、信用評級等的業(yè)務活動,均作為征信行為進行管理。并提出中國人民銀行是國務院征信業(yè)監(jiān)督管理部門,負責對征信機構(gòu)及其業(yè)務活動實施監(jiān)督管理。該條例雖然尚未正式頒布但它體現(xiàn)了明確的立法思想,就是采取單一制監(jiān)管模式,確立單一監(jiān)管主體。然而該條例提出的由中央人民銀行作為信用監(jiān)管主體卻不能讓人滿意。

1、中央銀行應具有獨立性

中央銀行的獨立性是指中央銀行能夠獨立的制定和執(zhí)行貨幣政策,不受政府和其它主體的干預和控制(2)。國內(nèi)外學界對加強中央銀行獨立性、規(guī)范貨幣政策決策機制已經(jīng)達成共識,并成為現(xiàn)代金融學的一個基本常識。作為曾經(jīng)直接影響銀監(jiān)會成立的《金融改革與金融安全》課題組協(xié)調(diào)人的魏加寧博士認為,“通過對國外幾十年的通貨膨脹分析表明,中央銀行的獨立性與通貨膨脹之間存在明顯的負向關(guān)系,而與經(jīng)濟增長之間卻無明顯關(guān)聯(lián)。就連通貨緊縮也與中央銀行的獨立性有著某種內(nèi)在聯(lián)系”(3)。為了保持銀行獨立性應堅持央行負責貨幣政策的制定與執(zhí)行,而不賦予其超出貨幣政策之外的職能。

2、中央銀行肩負責任與監(jiān)管責任性質(zhì)不同

貨幣政策屬于短期的宏觀政策行為,具有較強的彈性和伸縮性;而監(jiān)管則屬于政府職能之一,應該從嚴進行,持之以恒,不能忽松忽緊。(4)貨幣政策屬于經(jīng)濟問題,而監(jiān)管責任屬于制度問題這兩種職責的性質(zhì)要求具備不同的專業(yè)知識與管理思路。央行監(jiān)管職責的剝離有利于提高貨幣政策及監(jiān)管職責各自的專業(yè)化水平;監(jiān)管職責的剝離也將有利于央行貨幣政策的超然實施,避免中央銀行在監(jiān)管目標與貨幣政策目標沖突時產(chǎn)生機會主義(5)。

3、歷史發(fā)展決定中央銀行不適于繼續(xù)承擔監(jiān)管責任

2003年銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離出來就意味著中央銀行應加強獨立性,做好“自己的事”。雖然現(xiàn)有全國性“個人征信系統(tǒng)”與“企業(yè)征信系統(tǒng)”均由人民銀行建立,但其僅向銀行系統(tǒng)內(nèi)部提供信用信息,這是一種暫時現(xiàn)象與信用市場發(fā)展趨勢并不吻合,外國金融市場發(fā)展歷程告訴我們,信用覆蓋面必將超越金融市場而滲透到社會各個方面,僅靠銀行系統(tǒng)保證社會信用體系正常是不現(xiàn)實的。無論我國走過的發(fā)展路程還是外國金融市場的發(fā)展歷史都要求信用監(jiān)管主體不應選擇中央銀行。

二、監(jiān)管主體的確定及監(jiān)管權(quán)利范圍

雖然我國信用業(yè)務暫時還停留在金融系統(tǒng)內(nèi),但要建立完善體系就要有長遠眼光,征信市場發(fā)展必將發(fā)展到社會各個層面,比如建立獨立的信用管理局保證該機構(gòu)獨立性與監(jiān)管權(quán)威。但考慮到我國現(xiàn)有市場情況,對征信中介監(jiān)管仍應有所偏重,監(jiān)管主體監(jiān)管在業(yè)務上應進行金融類征信監(jiān)管與非金融類征信監(jiān)管的分類,需要注意的是這應該僅為內(nèi)部職能分工。

監(jiān)管主體為實現(xiàn)其監(jiān)管職能所應具有的監(jiān)管權(quán)力相當廣泛,一方面要有權(quán)在所監(jiān)管行業(yè)內(nèi)部制定相應規(guī)范性文件。另一方面要求監(jiān)管者具有一些司法功能,以便做出快速反映。還包括監(jiān)管機關(guān)所應具備的最普遍的監(jiān)管權(quán)力。

1、準立法權(quán)

信用監(jiān)管立法的層級是隨信用在一國被認知程度的提高而提高的,現(xiàn)階段我國信用認知程度決定了暫時還沒有制定高層級的專門信用規(guī)范的必要,但是為滿足監(jiān)管需要,提高立法層級是監(jiān)管趨勢。以證監(jiān)會制定相關(guān)規(guī)范權(quán)能為例,新修訂的《中華人民共和國證券法》賦予其制定有關(guān)證券市場監(jiān)督管理規(guī)章、規(guī)則。根據(jù)《中華人民共和國保險法》賦予保監(jiān)會起草保險業(yè)法律、法規(guī);制定保險業(yè)規(guī)章。

2、準司法權(quán)

我國司法權(quán)由法院與檢察院獨立行使,這里說的準司法權(quán)并不是司法機關(guān)司法權(quán),而是一種保證行政管理行為實現(xiàn)的權(quán)力。在信用中介監(jiān)管中應具備的比較典型的準司法權(quán)是:

1.查詢信用中介信用檔案,包括信息收集、披露、評級、擔保情況。

2.對違反監(jiān)管規(guī)定的信用中介做出相應處罰。

3.撤銷信用中介的從業(yè)資格。

作為監(jiān)管機關(guān)所應具備的最普遍的權(quán)力當然是監(jiān)管權(quán),包括:

1.市場準入審批權(quán)

2.退市決定權(quán)

3.企業(yè)考核權(quán)力

4.處罰權(quán)

【參考文獻】

[1]苗延波.論我國市場監(jiān)管法律體系的構(gòu)建和完善河南示范大學學報2006.95期

[2]劉孝敏.中央銀行獨立性問題的法律探討江西財經(jīng)大學學報20012期

[3]人民網(wǎng)——魏加寧博士談“銀監(jiān)會”出臺背景與職能20034期

[4]魏加寧.中國金融改革步伐將進一步加快新金融2003 6期

[5]徐孟洲.金融監(jiān)管法研究.中國法制出版社.128頁