略論我國(guó)立法程序存在的問(wèn)題

陳迎麗

摘要:在我國(guó)的立法實(shí)踐中,立法的動(dòng)議、訴求的表達(dá)、利益的交涉以及表決的運(yùn)行等眾多環(huán)節(jié)不得不游離于正式規(guī)則。我國(guó)現(xiàn)行立法程序的參與性有待加強(qiáng),法案的審議幾乎停留 “泛泛而議”的層面,審議的時(shí)間極為有限。我國(guó)立法程序未建立強(qiáng)制性的立法信息提供機(jī)制,未設(shè)定相關(guān)人向立法機(jī)關(guān)提供準(zhǔn)確信息的義務(wù),缺乏質(zhì)證機(jī)制。

關(guān)鍵詞:立法程序 規(guī)范性 參與性 信息提供機(jī)制

中圖分類號(hào):D927文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1005-5312(2009)17-

一、立法程序的規(guī)范性問(wèn)題

將立法過(guò)程完全置于正式的程序規(guī)范規(guī)制之下既無(wú)可能,亦非經(jīng)濟(jì),但我國(guó)的立法程序規(guī)則簡(jiǎn)單、規(guī)制領(lǐng)域狹小無(wú)疑是一個(gè)基本缺陷。在立法實(shí)踐中,立法的動(dòng)議、訴求的表達(dá)、利益的交涉以及表決的運(yùn)行等眾多環(huán)節(jié)不得不游離于正式規(guī)則。

立法規(guī)劃和立法計(jì)劃在我國(guó)不具有任何法律上的約束力.然在“嚴(yán)進(jìn)寬出”的慣性思路卜,如期完成立法規(guī)劃或者計(jì)劃中的立法項(xiàng)目卻成為衡量人大及其常委會(huì)工作的一項(xiàng)主要標(biāo)準(zhǔn)。因此.制度上不具有約束力的立法規(guī)劃和計(jì)劃卻在現(xiàn)實(shí)中獲得了相當(dāng)大的約束力。然而這種在立法前期中至關(guān)重要的、直接控制立法選題入門(mén)的立法規(guī)劃和計(jì)劃編制權(quán)及其運(yùn)作.以及立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的制定及其調(diào)整迄今均無(wú)任何法定程序標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范。

人大常委會(huì)或者人大專門(mén)委員會(huì)在立法前期所作的立法調(diào)研,對(duì)該立法項(xiàng)目的取舍,尤其對(duì)該項(xiàng)立法的基本政策、主要內(nèi)容和相關(guān)措施的決斷具有直接影響。但立法調(diào)研的過(guò)程和結(jié)論.尤其是調(diào)研中有關(guān)公共政策的交涉、公共措施的協(xié)商等直接掣肘立法走向的關(guān)鍵活動(dòng)均無(wú)任何程序規(guī)則加以規(guī)范。

二、立法程序的參與性有待加強(qiáng)

第一,人大代表或者常委會(huì)組成人員聯(lián)名所提出的立法議案進(jìn)入立法議程十分不易。從1982年的《全國(guó)人大組織法》到1987年的《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》和1989年的《全國(guó)人大議事規(guī)則》,再到2000年的《立法法》規(guī)定了代表或者常委會(huì)組成人員所提議案的列入議程不同。其他提案主體所提議案的列入議程,即全國(guó)人大主席團(tuán)向全國(guó)人大提出的法律案和委員長(zhǎng)會(huì)議向常委會(huì)提出的法律案,分別“直接進(jìn)入”人大會(huì)議或者常委會(huì)會(huì)議審議;全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)向全國(guó)人大提出的法律案和中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)向常委會(huì)提出的法律案.分別山主席團(tuán)和委員長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行“形式審查”、“決定列入會(huì)議議程”。一個(gè)代表團(tuán)或者二十名以上的代表聯(lián)名向全國(guó)人大提出的法律案和常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名向常委會(huì)提出的法律案,則分別由主席團(tuán)和委員長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行“實(shí)質(zhì)審查,“決定是否列入會(huì)議議程”。因此,就全國(guó)人大而言,代表在一次會(huì)議提出的立法議案少則上百件,多則數(shù)百件,甚至上千件,但最終被列入立法議程的卻非常有限?，F(xiàn)階段人大代表或者常委會(huì)組成人員所提議案的質(zhì)量不及其他提案主體所提的議案是不爭(zhēng)的事實(shí).這或許是“實(shí)質(zhì)審查”制度不得己存在的事實(shí)依據(jù)。然而此制度的作必然無(wú)助于各種利益主張的充分表達(dá),更難以形成有效的交涉。

第二,法案審議的時(shí)間極為有限。就九屆全國(guó)人大常委會(huì)而言,盡管一般每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議,每年工作日約33人,每次會(huì)期約5. 5人.但是除議決其他事宜之外.列入一次會(huì)議議程審議的法案有時(shí)卻多達(dá)10件左右。九屆全國(guó)人大常委會(huì)在任期內(nèi)共召開(kāi)會(huì)議167人.審議通過(guò)的法律、法律解釋和有關(guān)法律問(wèn)題的決定卻多達(dá)102件。

第三,法案的審議幾乎停留 “泛泛而議”的層面。在我國(guó),限于審議時(shí)間的極其有限,法律和地方性法規(guī)草案均不采用逐條審議的方式。整體性的“泛議”缺乏逐漸形成共識(shí)的機(jī)制。因?yàn)槠洳荒芗性谀撤蓷l文上“就事論事”地展開(kāi)辯論、交鋒和表決。因此,大量的利益訴求僅僅停留在表達(dá)層面無(wú)法過(guò)渡到經(jīng)博弈后的集中層面。審議具有明顯的行政化傾向。

三、立法程序中信息提供機(jī)制的正當(dāng)性

第一,我國(guó)立法程序未建立強(qiáng)制性的立法信息提供機(jī)制。立法機(jī)關(guān)的立法信心通常只由提案人提供,因此,提案人便可以通過(guò)提供大量精心篩選的、對(duì)其有利的信息來(lái)左右立法決策。同時(shí),由于未賦予其他相對(duì)人提供相反信息的程序性權(quán)利。因此,立法信息便具有明顯的傾向性乃至片而性。法案所提出的立法政策和措施方案通常具有唯一性、無(wú)任何可供選擇和比較的方案。由此所導(dǎo)致的代表或委員在有限時(shí)間內(nèi)收集不同信息,進(jìn)而做出理性判斷幾無(wú)可能。

第二,我國(guó)立法程序未設(shè)定相關(guān)人向立法機(jī)關(guān)提供準(zhǔn)確信息的義務(wù)?，F(xiàn)行法律沒(méi)有針對(duì)立法過(guò)程中提供虛假信息的行為設(shè)定偽證罪或藐視議會(huì)罪之類的規(guī)定。因此,提供不真實(shí)、非原始信息致使立法決策失誤的人不承擔(dān)任何法律責(zé)任,從而也就無(wú)法激勵(lì)人們積極提供相關(guān)的立法信息。

第三,我國(guó)立法程序缺乏質(zhì)證機(jī)制。立法機(jī)關(guān)對(duì)提案人所提供的立法信息未設(shè)定質(zhì)證的正式程序,.法案的審議亦僅僅停留在泛泛討論的層而極少在矛盾、甚至沖突的利益之間進(jìn)行直接交鋒、相互質(zhì)證。因此.立法程序便集中在文字的表達(dá)和個(gè)別事實(shí)的澄清非立法政策的權(quán)衡以及權(quán)利和義務(wù)的恰當(dāng)配置上。

立法程序是一個(gè)社會(huì)公眾利益訴求的重要表達(dá)渠道,關(guān)乎社會(huì)資源的分配,關(guān)乎立法的品質(zhì)和執(zhí)行效果。立法程序必須具有良好的品質(zhì),被公眾認(rèn)同,才能對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行公平分配,也才能更好讓公眾的利益訴求得到表達(dá),建設(shè)民主政治與和諧社會(huì)。

參考文獻(xiàn):

[1]劉武俊.論現(xiàn)代立法程序的品行.福建省委黨校學(xué)報(bào).2002(2).

[2]孫潮、徐向華.論我國(guó)立法程序的完善.中國(guó)法學(xué).2003(5).