淺談?wù)顿Y項(xiàng)目的內(nèi)部控制

王英姿

摘要：政府投資是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要投入資金轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過(guò)程。其能否順利完成，發(fā)揮預(yù)期的投資效益。對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要影響。但是由于我國(guó)政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制中存在很多缺陷，導(dǎo)致我國(guó)政府投資項(xiàng)目在管理的過(guò)程還存在很多問(wèn)題，如何通過(guò)有效的措施健全政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制，解決這些問(wèn)題就成了目前亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；內(nèi)部控制；缺陷；措施

政府投資項(xiàng)目普遍存在著投資失誤多、腐敗案件多、管理效率低、投資效益差等現(xiàn)象，這些頑疾多年來(lái)始終難以醫(yī)治，很大一部分原因是政府投資項(xiàng)目缺乏完善、有效地內(nèi)部控制，隨著我國(guó)投資體制的不斷深化改革，人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)于改進(jìn)政府投資項(xiàng)目的投資效益、提高決策水平的重要意義。

一、問(wèn)題的提出

政府投資是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要投入資金轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過(guò)程。一般投資于社會(huì)公益性、公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)性投資領(lǐng)域，因而主要服務(wù)于彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，維護(hù)市場(chǎng)配置功能，對(duì)社會(huì)投資具有至關(guān)重要的基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性、引導(dǎo)性和調(diào)節(jié)性作用，能發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)，對(duì)一國(guó)在一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展起著非常重要的作用。自1998年以來(lái)我國(guó)就實(shí)施積極的財(cái)政政策，政府投資總量巨大，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)每年的政府投資項(xiàng)目約4000億元左右，占財(cái)政支出的比重高約40％左右，并且投資數(shù)額一直持續(xù)增長(zhǎng)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。特別是08年金融危機(jī)的爆發(fā)，我國(guó)更是決定增加4萬(wàn)億的投資，投向基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，刺激經(jīng)濟(jì)，以應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊。但是我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理一直存在著政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)論證、投資方向不合理、投資規(guī)模難以控制、工程質(zhì)量、工期難以保證、透明度差等問(wèn)題，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目普遍存在投資失誤、腐敗、管理效率低、投資效益差等頑疾，這些頑疾在很大程度上與政府投資項(xiàng)目的，內(nèi)部控制有關(guān)，在這種情況下，正確認(rèn)識(shí)我國(guó)政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在的缺陷。采取措施加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的內(nèi)部控制不失為一種提高政府投資效率，使政府投資發(fā)揮預(yù)期的有效方法。

二、政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在的缺陷

1政府項(xiàng)目決策機(jī)制不夠完善

我國(guó)的政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性受到較大的外力影響，主要原因是政府投資項(xiàng)目的決策機(jī)制不完善，決策過(guò)程受行政干預(yù)較多。目前我國(guó)投資項(xiàng)目決策方式基本一樣，其主要表現(xiàn)為：個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算、善于爭(zhēng)取多要點(diǎn)、形象工程突破程序加緊干、資金不足普撤胡椒面，對(duì)專家咨詢的科學(xué)決策及公眾參與的民主評(píng)議等環(huán)節(jié)重視不夠，很多投資項(xiàng)目的可行性研究與設(shè)計(jì)方案從屬于政治需要，迎合某些地方政要的偏好，缺乏嚴(yán)格的科學(xué)性和合理性。

2政府投資項(xiàng)目缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)

我國(guó)政府投資的績(jī)效考核一直以來(lái)不被財(cái)政管理所重視，目前政府投資項(xiàng)目基管理本上處于“重建設(shè)、輕管理、少論證、無(wú)評(píng)估”的狀況，項(xiàng)目投資額、投資完成情況、形象、進(jìn)度往往成為各部門(mén)績(jī)效考核的主要指標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施后，投資預(yù)期的目標(biāo)是否達(dá)到、項(xiàng)目的規(guī)劃是否有效、項(xiàng)目的主要績(jī)效指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)并沒(méi)有列入考核范圍。由于投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的缺失，在相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、投資項(xiàng)目管理水平的提升、投資方向的優(yōu)化、投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整和投資績(jī)效的提高。

3責(zé)任追究制度不健全

目前國(guó)家尚未出臺(tái)有關(guān)政府投資項(xiàng)目決策失誤責(zé)任追究制度，雖然省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于對(duì)工程建設(shè)違法行為給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的暫行規(guī)定》對(duì)違反項(xiàng)目管理的有關(guān)行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任都有規(guī)定，但對(duì)政府投資項(xiàng)日超規(guī)模、超概算行為也沒(méi)有有效的、明確的處罰規(guī)定，而政府投資項(xiàng)目大多是公益性項(xiàng)目，其資金來(lái)源主要為財(cái)政性資金，資金是無(wú)償撥付和使用，項(xiàng)目單位不承擔(dān)籌措和運(yùn)作資金的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，只享受政府投資的“物業(yè)”效益，所以政府投資項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資規(guī)模難以控制，“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重，造成了政府投資有效資金的巨大浪費(fèi)。

4政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管水平和效率不高

首先我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目重批輕管現(xiàn)象仍較突出，有些單位對(duì)項(xiàng)目批準(zhǔn)后的執(zhí)行情況缺乏必要的后續(xù)監(jiān)管，往往是一批了事；其次我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督體系比較混亂，主要是監(jiān)督部門(mén)多，發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)等職能部門(mén)對(duì)政府投資項(xiàng)目均具有監(jiān)督權(quán)，看似全面，其實(shí)不然。由于職權(quán)劃分不明確、責(zé)任落實(shí)不到位，形成了權(quán)力與責(zé)任不相匹配的狀況，部門(mén)之間配合不協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出各自為政、多頭監(jiān)管的狀況，缺乏對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程、全方位的統(tǒng)一、嚴(yán)密的監(jiān)管。在這種情況下，對(duì)政府投資這種公共資源的“創(chuàng)租”、“尋租”活動(dòng)便難免經(jīng)常出現(xiàn)，尤其是在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段表現(xiàn)得更為明顯，不僅工程咨詢單位、施工企業(yè)和設(shè)備供應(yīng)商“想方設(shè)法”進(jìn)行“創(chuàng)租”或“尋租”活動(dòng)，甚至相關(guān)政府主管部門(mén)和項(xiàng)目法人出于自身利益也參與這種活動(dòng)，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目質(zhì)量、工期難以保證及黑箱操作，滋生腐敗現(xiàn)象。

5所有權(quán)人虛置政府投資項(xiàng)目的所有人是特殊的，其最終所有人是全體公民和國(guó)家。全體公民作為初始委托人，授權(quán)政府進(jìn)行公共項(xiàng)目的投資和管理。但是政府作為投資人的地位是虛置的。政府投資項(xiàng)目往往被層層承包，形成多層的委托代理關(guān)系，各級(jí)代理人既有為國(guó)家積極完成項(xiàng)目的意愿，也有為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而進(jìn)行偷工減料等舞弊行為，侵害國(guó)家利益的傾向，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目投資失去控制，容易滋生腐敗和管理舞弊。

三、完善政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的措施

1規(guī)范政府投資項(xiàng)目的決策機(jī)制

完善政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的決策機(jī)制是源頭。在政府投資項(xiàng)目決策前必須經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求且信譽(yù)好的工程咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性以及建設(shè)規(guī)模等方面，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面加以全面、系統(tǒng)地分析論證。把科學(xué)決策、依法決策、民主決策作為投資決策的基本準(zhǔn)則，全面推行政府投資項(xiàng)目公示和聽(tīng)證制度，對(duì)于重大建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)成立重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)與管理領(lǐng)導(dǎo)組，組織專家評(píng)議，并逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目公示制度，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，完善政府投資項(xiàng)目的科學(xué)論證和民主決策機(jī)制，確保政府投資項(xiàng)目符合本區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃、符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)行業(yè)規(guī)劃、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境保護(hù)規(guī)定、具有必要性和可行性及投資來(lái)源基本確定等，提高我國(guó)政府項(xiàng)目決策的科學(xué)性和可行性。

2完善責(zé)任追究制度，提高投資控制，的自覺(jué)性

完善責(zé)任追究制度是完善政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的另一重要內(nèi)容。為確保重點(diǎn)項(xiàng)目工程質(zhì)量和資金安全，不斷強(qiáng)化基本

建設(shè)的各項(xiàng)責(zé)任制度，并建立明確而有效的責(zé)任追究制度，通過(guò)宣傳教育，使管理政府性投資項(xiàng)目的責(zé)任人員增強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金“公共受托”的認(rèn)識(shí)，做到權(quán)為民所用，利為民所謀的同時(shí)，對(duì)工程咨詢、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、施工及監(jiān)理等部門(mén)和單位建立相應(yīng)的責(zé)任約束，從制度上對(duì)末接基本建設(shè)程序完善相關(guān)手續(xù)擅自開(kāi)工的；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大用地及建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容的，浪費(fèi)政府投資的；未依法實(shí)行招標(biāo)的；未依法簽合同或?qū)嵭泄こ瘫O(jiān)理制的；未按規(guī)定組織竣工驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格投入使用的；未辦理所有權(quán)登記的行為要依照有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)肅追究直接責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)及主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

3加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督是完善政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的保障措施之一。為了加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督，政府必須下大力氣理順、協(xié)調(diào)好各_監(jiān)督部門(mén)之間的關(guān)系，使各監(jiān)督部門(mén)按各自規(guī)定的程序和責(zé)任，依法搞好審查，克服本位思想，相互支持與配合，形成監(jiān)督合力，減少互相推諉和扯皮。財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、審計(jì)等職能部門(mén)之間通力合作，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，對(duì)政府投資的項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督檢查，嚴(yán)防建設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)咨詢?cè)u(píng)估中弄虛作假或者評(píng)估結(jié)論嚴(yán)重失實(shí)；設(shè)計(jì)單位不按基本建設(shè)程序和批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、總投資概算對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)；監(jiān)理單位不按國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行職責(zé)；招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違背國(guó)家有關(guān)招標(biāo)代理規(guī)定；施工企業(yè)不按批準(zhǔn)的施工圖和有關(guān)建設(shè)規(guī)定組織施工、轉(zhuǎn)包或違法分包建設(shè)工程、偷工減料、克扣民工工資和通過(guò)頻繁的設(shè)計(jì)變更、額外簽證工程量來(lái)獲取利潤(rùn)的情況，確保政府施工項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)完工。

4加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)

加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)是完善政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的另一保障措施。在政府投資項(xiàng)目中，政府部門(mén)與項(xiàng)目法人形成一種委托代理關(guān)系。為了防范項(xiàng)目法人可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，委托人政府部門(mén)需要有效監(jiān)督項(xiàng)目法人的行動(dòng)。所以需要加強(qiáng)政府部門(mén)與項(xiàng)目法人之間的內(nèi)部審計(jì)控制。建立內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)，由內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)直接對(duì)政府投資部門(mén)負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目法人的會(huì)計(jì)報(bào)表進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)，既可對(duì)項(xiàng)目法人營(yíng)理層的會(huì)計(jì)信息編報(bào)權(quán)力進(jìn)行約束，又可緩解管理層與政府投資者之間的信息失衡問(wèn)題，從而明確各方責(zé)任，平衡和制約公司治理結(jié)構(gòu)中各個(gè)組成成員的關(guān)系，形成有效的政府投資項(xiàng)目的內(nèi)部控制。

5建立、完善政府投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)制度

建立、完善政府投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)制度是完善政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的重要內(nèi)容之一。政府投資項(xiàng)目管理要建立一個(gè)可操作性強(qiáng)、能夠發(fā)揮作用的政府投資項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)制度和獎(jiǎng)懲制度，健全政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立一套客觀、準(zhǔn)確、公正衡量政府投資行為、投資效果等量化的指標(biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程、項(xiàng)目投資產(chǎn)生的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等方面效益與影響及可持續(xù)發(fā)展情況進(jìn)行的全面和系統(tǒng)的分析，對(duì)政府投資的科學(xué)性、管理水平、效益水平等進(jìn)行綜合評(píng)判，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、賞罰分明，形成正確的政績(jī)導(dǎo)向，合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大項(xiàng)目布局，對(duì)重大政府投資項(xiàng)目，要明確主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，列入年終考核內(nèi)容，確保提高政府財(cái)政性資金的使用效益，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

總之，政府投資項(xiàng)目的管理是一項(xiàng)綜合性、專業(yè)性、政策性很強(qiáng)的工作，涉及面廣，貫穿于建設(shè)的各個(gè)階段，在實(shí)際的操作中，應(yīng)該健全內(nèi)部控制，注意進(jìn)行事前論證、事中全程控制監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)，把建設(shè)項(xiàng)目投資的發(fā)生控制在批準(zhǔn)的限額以內(nèi)，節(jié)約國(guó)家資金，把錢花在刀刃上，從而取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。