戶籍制度：城鄉(xiāng)分離的“柏林墻”？

對于中國政府來說，城市化不僅僅是經(jīng)濟問題，還具有深遠的政治意義。在中國，不能簡單地把城市化理解為工業(yè)化的附帶產(chǎn)物，也不能認為它僅僅是人口地理分布或是人民生活方式改變的結果。城市化代表著又一次社會變革的開始。

從農(nóng)村到城市

為了控制勞動力流動，中國政府從1958年開始在全國范圍內(nèi)推行戶籍制度，這一制度在農(nóng)村與城市之間劃下了一道鴻溝。1983年，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繁榮，中央政府開始允許農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住，帶來了第一波農(nóng)民向城市轉移的浪潮。20世紀90年代，中國市場經(jīng)濟導向的經(jīng)濟體制轉型導致城市勞動力需求大幅增長，形成了第二波更為迅猛的轉移浪潮。

改革開放初期，中國城市人口占全國人口總數(shù)的17.9％，2007年這一比例增至44.9％。在此階段，中國人口總量從9.63億增至13.21億，城市人口從1.72億增至5.94億，年增長率為4.27％。同期，農(nóng)村人口由7.9億下降至7.28億，年均增長率為負的0.28％。

而20世紀80年代初期開始實行的計劃生育政策使出生率大幅下降。因此，導致城市人口數(shù)量迅速增長的主要因素有兩點：農(nóng)村人口向城市的遷移和流動人口的增加，以及現(xiàn)有城市的擴張和新興城市的發(fā)展。

中國的流動人口

在中國，“流動人口”基本上是指居民的長久居住地發(fā)生了改變，但戶口卻仍然保留在原居住地。1982年，中國流動人口總數(shù)達到657萬，占當時人口總數(shù)的0.66％。自上世紀80年代中期城鎮(zhèn)向農(nóng)民開放，1987年流動人口迅速增至1810萬，1990年則增至2135萬。其后，這一數(shù)字迅速增長，1995年為7073萬，2000年時則上升至1.0229億。

中國人力資源和社會保障部的一份調(diào)查顯示，流動大軍的主要組成部分是農(nóng)村人口，2005年5月，在非戶籍所在地工作的農(nóng)村人口達1.2億，其中1億工作在城市。2005年，中國流動勞動力總數(shù)在1.4735億左右，占全國人口總數(shù)的11.3％。

人口遷移，尤其是農(nóng)村向城市的轉移，給中國經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了重大而又意義深遠的影響。

首先，人口遷移為中國提供了廉價勞動力的比較優(yōu)勢，有力地支持了經(jīng)濟的飛速發(fā)展；其次，這種流動增加了農(nóng)村地區(qū)居民的收入(例如，2005年農(nóng)村家庭總收入的36％來自打工工資匯款收入)；再次，它促進了城市中心區(qū)基礎設施和公共設施的發(fā)展。最后，它增加了流動勞動力人群的人力資本儲備。

城市化運動

中國的城市化進程促進了全國各地已有城市的大幅擴張，以及新興城市如雨后春筍般的出現(xiàn)。

中國國家統(tǒng)計局2008年11月份的統(tǒng)計數(shù)字顯示，截止2007年年底，全國城市總數(shù)達到655個，比1978年增加了462個。建制鎮(zhèn)的數(shù)量也達到了1.9249萬個，幾乎是1978年的8倍。

城市規(guī)模的迅速擴大最令人感到驚奇。2008年，人口數(shù)在100萬到200萬之間的城市就達到了83個。人口超過200萬的大城市由1978年的10個上升至2008年的36個。

此外，在這36座大城市中，20座城市的人口超過了500萬。像上海、北京、天津、重慶、廣州和深圳這幾座城市的人口均超過1000萬。

其中，深圳是這一現(xiàn)象中最具代表性的城市。1979年，深圳剛剛被劃分為經(jīng)濟特區(qū)時，僅擁有31萬人口，而現(xiàn)在則擁有1000多萬人口。

結構沖突

戶籍制度所帶來的直接后果是，中國社會被劃分為兩種結構：城鄉(xiāng)二元結構和區(qū)域二元結構。

這兩大結構的基礎是戶籍制度和這一制度導致的社會福利方面的體制安排，這類社會福利包括教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療保險和社會保障等。作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，戶籍制度以及相應的體制安排卻在改革時期被大體保留下來。

政府建立戶籍制度的初衷是為了保證工業(yè)化所需資本的高積累。其后，與初衷不符的是，戶籍制度一直成為中國政府控制農(nóng)村人口向城市遷移，甚至是限制不同城市間勞動力流動的有力手段。

在農(nóng)村地區(qū)，戶口仍然是為農(nóng)民分配土地的基本依據(jù)。因此，戶籍制度在中國遠不僅僅是一種登記制度，事實上它更是一種分配社會及公共資源，調(diào)節(jié)政治權力的有力手段。

隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，不同城市間勞動力流動的增加，體制上的矛盾日益突顯。這一矛盾導致了兩大獨特社會群體的出現(xiàn)：“流動人口”和作為城市新社會群體的“農(nóng)民工”。

此外，過去二元社會主要是指農(nóng)村和城市之間的隔離，現(xiàn)在這一問題延伸至了城市內(nèi)部。

盡管農(nóng)村勞動力可以進入城市用工市場，但是他們沒有資格享有與本地有戶口居民同等的權利和待遇。戶籍制度在城市居民和農(nóng)村居民之間樹起了一道“柏林墻”，二者在收入、社會保障、醫(yī)療教育等方面的待遇都存在著差距。

因此，社會變革所導致的城鄉(xiāng)結構的沖突，導致了不僅是大量廉價勞動的出現(xiàn)，而且還有城市社會階層中新式低級階層的出現(xiàn)。由于像社會福利和社會保障這種體制改革的缺乏，此種情況只會更為惡化。

一些地方政府已經(jīng)開始革新這一陳舊的體制，建立新的規(guī)章制度。新制度，在不考慮戶口的情況下為所有居民提供平等的機會。從另一方面來講，戶籍制度完全成為家庭登記體系的一種機能，僅保留其人口統(tǒng)計、社會、經(jīng)濟發(fā)展計劃和城市管理的價值。

改革大門

中國國家人口計生委的數(shù)據(jù)顯示，未來25年，中國城市化每年增幅為1％，城市化水平在2025年將達到60％，2030年達到70％。這意味著，至2030年，中國城市人口將達到10.5億，比當前的水平增加了將近5億人。

如此迅猛的結構性改變對于中國的經(jīng)濟和政治結構來講，定會產(chǎn)生意義深遠的影響。目前為止，中國富于彈性的社會結構可以適應過去30年的經(jīng)濟和城市化發(fā)展。

然而，有證據(jù)表明，中國社會結構的彈性已經(jīng)被逼到了(接近)底線。當工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展比城市化更具活力的時候(為城市化積累了更多的能量時)，政府推行的戶籍制度以及附帶的社會福利體制將無法繼續(xù)支持城市化進程。正相反，這一制度將導致中國社會出現(xiàn)動蕩與不安，并且將抑制經(jīng)濟的可持續(xù)增長。

因此，近年來，解決戶籍制度帶來的不平等問題不僅僅是中國人民最急切的政治訴求，而且也是中央政府工作的頭等大事。戶籍制度的背后是人民渴望享有同等國民待遇的權利、消除社會不公平、縮小社會差異、改變中國社會的二元結構。

2007年12月15日，胡錦濤主席在17屆黨代會的演講中強調(diào)，中國政府將建立一個覆蓋農(nóng)村和城市的基本社會保障體系，使人人都能享有基本的生活標準。

由于中國快速的城市化進程，現(xiàn)在的收入分配和社會保障體系正承受著巨大的壓力。應對這些挑戰(zhàn)需要中國政府實施徹底的戶籍制度改革，重建社會福利和保障體系，徹底根除限制人口流動的制度。

中國戶籍制度的改革是一個非常具有爭議性的問題。盡管這一體制在實際運行中被普遍認為是有失公平和不人道，但中國政府擔心，戶籍制度一旦放開，將會導致大批流動人口涌入城市，給已經(jīng)十分緊張的政府服務體系添加最后一根稻草；同時，政府也擔心未來的經(jīng)濟發(fā)展將會遺漏農(nóng)村地區(qū)，導致社會動蕩及犯罪率不斷攀升。

另一方面，戶籍制度阻礙經(jīng)濟發(fā)展，很長時間以來已經(jīng)成為公認的事實。中國加入WTO的舉措，迫使政府不得不實行勞動力自由流動的改革，并加速經(jīng)濟改革。從2001年，戶口制度出現(xiàn)松動。