小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革形式與成效分析

摘 要：針對中國小型農(nóng)田水利工程的“有”、“無”兩種不同情況分別討論其產(chǎn)權(quán)制度改革的具體形式，然后在此基礎(chǔ)上對改革的成效進行分析，認為這項改革是對原有政府主導(dǎo)治理模式的市場化有益探索，但是需要與相應(yīng)相關(guān)正式、非正式制度配套才能具有長期效果。

關(guān)鍵詞：小型農(nóng)田水利工程；產(chǎn)權(quán)制度；改革；成效

中圖分類號：F320.2文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0123-02

隨著產(chǎn)權(quán)改革在工業(yè)領(lǐng)域的成功和1994年分稅制造成的地區(qū)財政緊張，20世紀90年代初中國農(nóng)村許多地區(qū)紛紛出現(xiàn)的小型水利工程產(chǎn)權(quán)誘致性制度變遷，黑龍江、山東、甘肅等省產(chǎn)權(quán)改制比較成功，緩解了地方財政窘迫局面并提高了工程運行效率。在此基礎(chǔ)上，2003年水利部頒布實施《關(guān)于小型水利工程管理體制改革實施意見的通知》（水農(nóng)［2003］603號），北京、河北、山西、黑龍江、江蘇等27個省（自治區(qū)、直轄市）相繼出臺了相應(yīng)的改革實施方案。

一、“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革形式分析

（一）已建工程的產(chǎn)權(quán)改制形式

1.承包

所謂承包即是在工程所有權(quán)不變的情況下，由承包方與發(fā)包方簽訂承包合同，承包方按發(fā)包方的意愿進行管理或經(jīng)營，按合同規(guī)定向資產(chǎn)所有者交納承包費。這是一種把土地承包責任制引入到水利行業(yè)的形式，將“小農(nóng)水”整體承包給個人或團體。具體做法為由集體根據(jù)工程造價和灌溉能力確定每年上交的承包費用底數(shù)，然后公開競價投標。承包的年限一般為5～15年，各地方具體年限均不相同。在承包期內(nèi)工程的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)承包給農(nóng)戶。雙方簽訂承包合同，在合同中寫明承包費用、水價及雙方的責任和義務(wù)，尤其是承包方具體的服務(wù)任務(wù)和工程的管護標準需要在合同中具體體現(xiàn)。從承包主體有個人和合伙兩種情況，在承包期內(nèi)承包者自主經(jīng)營自負贏虧。

2.租賃

根據(jù)產(chǎn)權(quán)交易的定義：租賃就是一方向另一方支付租金，以取得在一定時間內(nèi)對另一方資產(chǎn)的使用權(quán)。從企業(yè)和財會角度來講，承包和租賃區(qū)別具體體現(xiàn)在：（1）承包經(jīng)營是以一定的經(jīng)營利潤為目的，對象是經(jīng)營成果；租賃經(jīng)營則是以資產(chǎn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移及企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)為標的，對象是資產(chǎn)；（2）承包的自主權(quán)不完全，而租賃產(chǎn)權(quán)分離的比較徹底；（3）由于租賃經(jīng)營需要實行財產(chǎn)擔保，風險比承包高；（4）經(jīng)營期間新增資本屬于租賃經(jīng)營者，但不屬于承包經(jīng)營者。

3.拍賣

根據(jù)2004年修訂的《拍賣法》，拍賣是指“以公開競價的形式，將特定物品或者財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價者的買賣方式”。拍賣是根據(jù)工程造價和灌溉能力確定底價，按照自愿、公平、競爭的原則，公開競價拍賣水利設(shè)施的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)或所有權(quán)，年限為5～20年，一般不超過50年。拍賣主要分為經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的拍賣和所有權(quán)的拍賣。一般來說，規(guī)模小的工程拍賣所有權(quán)，規(guī)模大的工程拍賣使用權(quán)。承包和租賃相比，拍賣屬于比較徹底的產(chǎn)權(quán)制度改革形式。

4.股份合作制

建設(shè)“小農(nóng)水”的關(guān)鍵是資金是否能夠順利籌集，而股份合作制是多渠道籌集資金的一種重要制度安排，是一種農(nóng)民自愿合作辦水利的新形式。農(nóng)民按照誰投資誰收益的原則，由農(nóng)民聯(lián)合在承包租賃的土地上，通過入股合作新建、購買或承包、租賃各種農(nóng)田水利工程。不僅農(nóng)民可以入股，集體和國家也可入股，不僅資金入股，還可以以勞力、土地和技術(shù)入股。入股農(nóng)民共同出資、共同勞動，共同擁有工程的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，既取得勞動報酬，又按股分紅（國家股一般不分紅），一定程度上克服了資金、技術(shù)和人力等的不足。

5.組建用水者協(xié)會

以工程的受益農(nóng)戶為協(xié)會成員，每戶為一個會員，把原來屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理的工程集中，將“小農(nóng)水”經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移給用水者協(xié)會，協(xié)會屬于民間組織，是具有法人地位的服務(wù)型社會實體，成立監(jiān)委會，財務(wù)制度、章程和管理制度健全。協(xié)會經(jīng)營具有獨立性，與水管單位之間的關(guān)系是水的買賣關(guān)系，且不屬于村委會管轄。

（二）未建工程的產(chǎn)權(quán)改制形式

1.農(nóng)民（單戶）、農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織投資興建

按照“誰投資，誰所有，誰受益，誰負擔”的原則，采取放開建設(shè)權(quán)，完全由民間資本投資興辦的水利工程產(chǎn)權(quán)全部歸投資者，并且允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和對外租賃、承包，這種模式有效地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。為了避免互相搶奪資源，需要從宏觀規(guī)劃上進行有效控制，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準和水管部門選址、設(shè)計，然后由農(nóng)民投資興辦，這樣既避免互相哄搶資源，又能優(yōu)化布局。工程建成后由農(nóng)民自主選擇承包、租賃、聘用人員管理等運營方式。

2.由農(nóng)民用水者協(xié)會興建和管理

按照水系或者村、組為組建單位先建立用水者協(xié)會，然后具體的籌資、建設(shè)、運行和維護均由協(xié)會負責管理。這種模式的關(guān)鍵是新的協(xié)會是否能夠承擔和勝任這些職責。

3.集體興建，專人管理

指工程及配套設(shè)施全部由集體出資興建和購買，村委會委派專人負責管理。這種模式與原先集體興建、管水員看護的區(qū)別在于：規(guī)劃、建設(shè)時需要向農(nóng)民集資，農(nóng)民就會對工程的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)、運營和維護具有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督激勵，尤其是“一事一議”制度更加促進了農(nóng)民的主觀能動性，對于工程的具體管理者，農(nóng)民也有相應(yīng)的選擇和監(jiān)督權(quán)力和激勵。

4.政府、村集體與農(nóng)戶集體共建

這種模式屬于股份合作制的特殊形式，指國家以一定的資金參股，一般是鼓勵性的資金投入，希望以政府財政投資來吸引更多的其他投資，政府資金一般是參股不分紅。另外部分政府還出臺優(yōu)惠的政策，鼓勵農(nóng)民投資搞水利。除此之外，政府還可以技術(shù)、扶貧貸款等形式支持農(nóng)民發(fā)展“小農(nóng)水”，以此為依托，可以吸引村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等投資主體投入資金、勞動力，起到以少促多的作用。這種三方投資的情況中，集體股所占的比例一般較大（資金來源于銀行貸款，或集體經(jīng)濟組織的積累等），農(nóng)民股所占的比重一般較?。ㄞr(nóng)民的資金投入有限）[1]。這種建立以土地、資金、技術(shù)、勞動力為紐帶的股份合作制，有效地解決了農(nóng)民有土地、有勞力但無資金、無技術(shù)的難題，政府和集體通過投資為導(dǎo)向，吸收農(nóng)民的勞力和經(jīng)營、維護優(yōu)勢達到優(yōu)勢互補，建設(shè)農(nóng)田水利工程，擴大灌溉面積。

實踐證明，通過新建和已建工程幾種產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式實踐，共同之處是引入了激勵機制、競爭機制、補償機制等市場經(jīng)濟活動的基本原則，大大緩解了工程資金缺乏以及管護責任無法落實的局面。擁有者或參與者取得經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)后，不僅在經(jīng)濟上享有受益權(quán)、在用水上享有一定的優(yōu)先權(quán)以外，同時要承擔相應(yīng)的管理、維修、養(yǎng)護義務(wù)，并要遵守相應(yīng)的約束機制，保證用水和收費的公開公平，有效調(diào)動國家、集體、農(nóng)民三方合力共同興建和管理農(nóng)田水利工程。

二、改革主要成效

1.增加“小農(nóng)水”新建數(shù)量，擴大灌溉面積，提高資金使用效率。（1）吸引民間資本投入“小農(nóng)水” 治理。改革放開建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農(nóng)水”數(shù)量。（2）盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，增加“小農(nóng)水的數(shù)量”，擴大灌溉面積，增加農(nóng)民種植收入，提高農(nóng)民經(jīng)濟生活水平。（3）農(nóng)民資本投入的增加，相應(yīng)減少國家對“小農(nóng)水”的資金投入或提高中央和地方政府投入資金的效率，節(jié)省的資金可以用到其他非灌溉產(chǎn)業(yè)，增加其他產(chǎn)業(yè)的收入，提高整個社會的福利水平。

2.提高了現(xiàn)有工程的運營效率，提高工程的完好率和經(jīng)濟效益。改革將工程集中到懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的能人手里，經(jīng)營者掌握了對工程的自主經(jīng)營權(quán)和對工程水的使用權(quán)和處置權(quán)，利用收取水費或種植、養(yǎng)殖收入等經(jīng)濟利益的激勵，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高帶來的收益體現(xiàn)在以下四個方面：（1）減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，相應(yīng)增加農(nóng)民的收入，提高經(jīng)濟收益。①（2）水資源的節(jié)約可以擴大灌溉面積。（3）節(jié)約之水通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓給缺水或高效產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，促進這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（4）提高用水者的水商品意識和節(jié)水意識，減少水事糾紛，提高農(nóng)民之間關(guān)系的融洽度，減輕村鎮(zhèn)干部壓力，改善干群關(guān)系，鄉(xiāng)村干部也從這類煩瑣的事務(wù)中解脫出來，將工作重心轉(zhuǎn)移到提高農(nóng)村整體發(fā)展水平上來。

3.提高農(nóng)村社區(qū)社會資本。主要從三個方面體現(xiàn)這種提高：（1）產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)動群眾加入工程的建設(shè)和運營，提高其參與意識和管理水平，減輕村干部工作壓力，增加農(nóng)村社會資本。同時水費收取職責從村干部轉(zhuǎn)移到工程運營者，減少了搭車收費現(xiàn)象，改善干群關(guān)系。（2）通過灌溉成本的核算和水費的征收，提高用水者節(jié)水意識和水商品意識的增加，同時通過用水足額交費措施減少“搭便車”行為，改善農(nóng)民間關(guān)系，提高合作水平。（3）形成多個經(jīng)營組織或管水組織等民間組織，在提高農(nóng)民的經(jīng)營能力和管理能力的基礎(chǔ)上提高了組織協(xié)調(diào)能力和溝通能力，同時農(nóng)民的參與意識也得到增強，這些都有利于鄉(xiāng)村治理以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

三、小結(jié)

“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革是一件政策性很強的制度變革，雖然改革涉及的工程規(guī)模較小，卻是一項涉及農(nóng)民切身利益的大事。在改制過程中不能急于求成，需要在試點成功的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗和教訓，不斷完善政策和規(guī)范，然后以點帶面輻射發(fā)展，保證改制工作有序健康進行。

雖然“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革取得了比較好的成效，但是在改革進程中仍然存在一些問題和阻力：一些利益相關(guān)者從自己的利益出發(fā)，不想破壞現(xiàn)有的利益格局；一些干部和群眾還存在一定的思想顧慮；由于缺乏監(jiān)督機制，存在違規(guī)操作現(xiàn)象。因此，必須要結(jié)合當?shù)氐目尚行詶l件，精心設(shè)計改革的具體條款，盡可能降低經(jīng)營風險，激發(fā)農(nóng)戶的積極性，更好地將工程管理權(quán)力和職責轉(zhuǎn)移到經(jīng)營戶手中。此外“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革需要符合產(chǎn)權(quán)界定清晰、有效轉(zhuǎn)讓和受到法律保護等要求[2]，如果不能克服代理人道德風險和改制成本過高，將導(dǎo)致“改革失靈”?！靶∞r(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革同時還要與歷史、社會、農(nóng)民、環(huán)境等相關(guān)正式、非正式制度發(fā)生矛盾和沖突，它并不是“小農(nóng)水”治理的靈丹妙藥，而是對原有政府主導(dǎo)治理模式的市場化有益探索。

參考文獻：

[1] 呂亞榮.小型農(nóng)田水利建設(shè)的制度模式及績效評價——以河北省懷安縣調(diào)查為例[J].人大全文2001年經(jīng)濟類專題，2001，(9).

[2] 蔣俊杰.中國農(nóng)村灌溉管理的制度分析(1949-2005 )——以安徽省淠史杭灌踐為例[D].上海:復(fù)旦大學，2005，（4）:57.

[責任編輯 陳麗敏]