農(nóng)村信用社改革面臨的問(wèn)題與對(duì)策

摘 要：農(nóng)村信用社是中國(guó)金融體系的重要組成部分，搞好農(nóng)村信用社改革對(duì)解決三農(nóng)問(wèn)題至關(guān)重要。在目前農(nóng)村信用社的改革中，面臨著法人治理結(jié)構(gòu)不完善、市場(chǎng)定位目標(biāo)不準(zhǔn)確、歷史遺留包袱較嚴(yán)重等諸多問(wèn)題，問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，必須針對(duì)這些問(wèn)題及成因，提出相應(yīng)的對(duì)策，才能更好的通過(guò)改革促進(jìn)農(nóng)村信用社的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；改革；問(wèn)題

中圖分類號(hào)：F830.61文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）19-0106-02

溫家寶總理在2007年初的中央金融工作會(huì)議上明確提出要：“加快農(nóng)村金融改革發(fā)展，完善農(nóng)村金融體系。從多方面采取有效措施，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的金融服務(wù)，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供有力的金融支持?！鞭r(nóng)村信用社應(yīng)抓住新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的歷史機(jī)遇，加快改革步伐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融資源的優(yōu)化配置，真正成為支農(nóng)主力軍[1]。當(dāng)前，農(nóng)村信用社改革面臨諸多問(wèn)題，影響了改革的效果和正常進(jìn)程，我們必須處理好這些問(wèn)題，才能更好的通過(guò)改革促進(jìn)農(nóng)村信用社的發(fā)展，才能使農(nóng)村信用社更好的為三農(nóng)服務(wù)。

一、農(nóng)村信用社改革面臨的問(wèn)題所在

（一）法人治理結(jié)構(gòu)不完善

法人治理結(jié)構(gòu)是產(chǎn)權(quán)制度的表現(xiàn)形式，有效的法人治理結(jié)構(gòu)是農(nóng)村信用社健康運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村信用社雖然按照合作制原則進(jìn)行了規(guī)范，重新設(shè)置了股權(quán)，清理、增擴(kuò)了股金，建立了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和社員代表大會(huì)制度，已形成了以最高權(quán)力機(jī)構(gòu)社員代表大會(huì)，決策機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是監(jiān)事會(huì)的法人治理結(jié)構(gòu)框架。但是，這一法人治理結(jié)構(gòu)仍存在許多不完善之處。

一方面，“三會(huì)”制度流于形式。社員代表大會(huì)權(quán)力被架空，理事會(huì)形同虛設(shè)，監(jiān)事會(huì)名存實(shí)亡。

另一方面，民主管理職能缺位。農(nóng)村信用社權(quán)力高度集中于聯(lián)社，“三會(huì)”流于形式。由于內(nèi)部利益均衡機(jī)制的不完善，缺乏所有者的有效監(jiān)督和制約，造成經(jīng)營(yíng)權(quán)凌駕于所有權(quán)之上，形成“內(nèi)部人控制”的局面?！皟?nèi)部人”按自身利益最大化行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，完全沒(méi)有體現(xiàn)社員利益的民主管理。

（二）市場(chǎng)定位目標(biāo)不準(zhǔn)確

作為合作金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社應(yīng)主要為社員服務(wù)。作為國(guó)家支持和引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)的最主要金融力量，農(nóng)村信用社應(yīng)該堅(jiān)持其服務(wù)三農(nóng)的宗旨。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村信用社在與商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)中，逐漸開(kāi)始片面地追求盈利，追求大客戶，形成了多元的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。實(shí)際工作中，這些目標(biāo)經(jīng)常發(fā)生沖突，信用社往往通過(guò)各種措施選擇追逐贏利性目標(biāo)，如開(kāi)展大量的商業(yè)性業(yè)務(wù)、加大對(duì)贏利能力強(qiáng)的法人社員貸款來(lái)滿足對(duì)社員貸款總額達(dá)到50%以上的政策要求等，因此作為廣大經(jīng)濟(jì)弱小者的個(gè)體農(nóng)戶事實(shí)上依然難以獲得更多的貸款份額。目標(biāo)的模糊和沖突，使農(nóng)村信用社無(wú)法對(duì)自己進(jìn)行準(zhǔn)確地定位，經(jīng)營(yíng)上變得更加混亂和盲目，經(jīng)營(yíng)往往偏離辦社宗旨。但是，與商業(yè)銀行相比，農(nóng)村信用社在資產(chǎn)質(zhì)量、資金實(shí)力、管理水平等方面存在著明顯的缺陷，因此，錯(cuò)誤的市場(chǎng)定位使農(nóng)村信用社形成了大量不良資產(chǎn)，不利于其充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和保持可持續(xù)性競(jìng)爭(zhēng)力[2]。

（三）歷史遺留包袱較嚴(yán)重

盡管國(guó)家采取積極措施化解農(nóng)村信用社歷史債務(wù)和嚴(yán)格控制不良貸款，歷史債務(wù)得到一定的化解，但是農(nóng)村信用社在幾十年的發(fā)展過(guò)程中，由于政策、體制、管理等因素形成的歷史債務(wù)包袱仍然沉重[3]。一是有些地方政府對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行亂檢查、亂攤派，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在農(nóng)村信用社的貸款清收難等都是農(nóng)村信用社負(fù)債累累局面的一個(gè)重要原因。二是農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行脫鉤時(shí)農(nóng)業(yè)銀行遺留給農(nóng)村信用社的呆賬。三是在清理合作基金時(shí)，隨著合作基金與農(nóng)村信用社合并，合作基金的歷史債務(wù)也轉(zhuǎn)移給農(nóng)村信用社。此外，還有一部分債務(wù)是由于農(nóng)村信用社自身經(jīng)營(yíng)不善造成的。

二、問(wèn)題的原因解析

（一）產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度的弊端是造成中國(guó)農(nóng)村信用社存在諸多問(wèn)題和影響中國(guó)農(nóng)村信用社健康運(yùn)行的最主要和最根本的因素。產(chǎn)權(quán)制度的缺陷決定了信用社缺乏從內(nèi)部完善治理結(jié)構(gòu)的愿望和動(dòng)力。中國(guó)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度缺陷主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)過(guò)于分散，產(chǎn)權(quán)主體被架空。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性導(dǎo)致農(nóng)村信用社社員大多都是經(jīng)濟(jì)收入微薄的個(gè)體農(nóng)民，入股金額低、社員人數(shù)多和股權(quán)分散是農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的突出特點(diǎn)。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了社員監(jiān)督信用社管理的成本十分高昂，收益相對(duì)成本而言不具激勵(lì)作用，導(dǎo)致作為主要所有者的社員缺乏監(jiān)督、管理信用社的積極性。

二是公積金制度產(chǎn)生的集體產(chǎn)權(quán)界定不明晰。隨著公積金的逐年提取，歷年積累的集體財(cái)產(chǎn)占絕大部分，這部分集體財(cái)產(chǎn)不能分割，歸屬不清，在實(shí)踐中，一般劃歸各級(jí)政府所有，各級(jí)政府成了最大的股東。同時(shí)，目前，大多數(shù)的信用社積累了巨額的經(jīng)營(yíng)虧損和不良資產(chǎn)，資不抵債，信用社大部分股東對(duì)發(fā)生的債務(wù)不具清償能力，因而事實(shí)上不負(fù)擔(dān)清償義務(wù)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任無(wú)處落實(shí)，權(quán)責(zé)不明晰。

三是股金異化為“準(zhǔn)存款”，實(shí)則剝奪了社員股權(quán)。根據(jù)合作制原則規(guī)定，社員入股自愿，退股自由，社員沒(méi)有退股的約束。這種缺乏擴(kuò)張性的自身缺陷造成了農(nóng)村信用社為了擴(kuò)大股本規(guī)模，普遍以“保息分紅”的承諾吸引社員入股，導(dǎo)致股金異化為“準(zhǔn)存款”。

四是股金功能缺失，喪失產(chǎn)權(quán)激勵(lì)約束機(jī)制。根據(jù)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，信用社股金的主要功能是彌補(bǔ)虧損，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。但目前中國(guó)農(nóng)村信用社的股金由于信用社制度的軟約束，從未用于彌補(bǔ)虧損，甚至還可以得到利息收入。而且，目前，大多數(shù)的信用社積累了巨額的經(jīng)營(yíng)虧損和不良資產(chǎn)，資本金早已為負(fù)值，信用社大部分股東對(duì)發(fā)生的債務(wù)不具備清償能力，因而事實(shí)上不負(fù)擔(dān)清償義務(wù)。產(chǎn)權(quán)失去激勵(lì)約束機(jī)制，股東無(wú)心經(jīng)營(yíng)或經(jīng)營(yíng)行為扭曲。

（二）行政干預(yù)的過(guò)度

行政過(guò)度、直接的干預(yù)信用社的經(jīng)營(yíng)和內(nèi)部治理將嚴(yán)重影響信用社的可持續(xù)健康發(fā)展，造成一系列的難以克服的問(wèn)題，而且，容易造成信用社制度軟約束和制度變異。經(jīng)過(guò)第二、三階段的改革，農(nóng)村信用社在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、人員編制等方面完全走上了傳統(tǒng)的國(guó)有商業(yè)銀行的模式，成為農(nóng)業(yè)銀行在基層的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要干預(yù)農(nóng)村信用社的資金流向，造成了信用社大量的不良資產(chǎn)，束縛了農(nóng)村信用社的健康發(fā)展。同農(nóng)業(yè)銀行脫鉤后，受縣級(jí)聯(lián)社以及后來(lái)的省級(jí)聯(lián)社的領(lǐng)導(dǎo)再到當(dāng)?shù)卣娜珯?quán)負(fù)責(zé)，信用社的經(jīng)營(yíng)管理、業(yè)績(jī)考核和領(lǐng)導(dǎo)任命都跟地方政府有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，是造成治理結(jié)構(gòu)不健全的一個(gè)重要因素。

（三）信用機(jī)制的缺失

維系農(nóng)村信貸資金借貸鏈條上的信用環(huán)節(jié)薄弱，從而導(dǎo)致農(nóng)村信用社許多信貸投入缺乏效益和安全的保障[4]。目前，農(nóng)村信用缺失主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是道德信用缺失，主要指農(nóng)村借貸主體的農(nóng)戶和中小企業(yè)的信用意識(shí)欠缺。二是經(jīng)濟(jì)信用缺失。目前，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信用即財(cái)產(chǎn)信用缺失是指，有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高、效益低所引致的貸款農(nóng)戶和企業(yè)維持貸款信用的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性和目前農(nóng)村中小企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力低也是導(dǎo)致了農(nóng)村信用社信貸規(guī)模難以擴(kuò)張和產(chǎn)生大量的不良資產(chǎn)的一個(gè)重要因素。三是農(nóng)村信用擔(dān)保缺失。目前，由于農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)所擁有的未來(lái)農(nóng)作物的收益權(quán)、宅基地、耕地、企業(yè)存款等不能作為擔(dān)保手段，同時(shí)政策性和商業(yè)性的信用擔(dān)保公司能夠提供的擔(dān)保也十分有限，此外，還有農(nóng)村貸款擔(dān)保的實(shí)施成本、法制環(huán)境等因素造成農(nóng)村信用擔(dān)保發(fā)展欠缺和滯后，影響了農(nóng)村信用社信貸規(guī)模的擴(kuò)張和服務(wù)三農(nóng)的主力軍作用。

三、深化農(nóng)村信用社改革的對(duì)策

（一）改革產(chǎn)權(quán)制度，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)

中國(guó)農(nóng)村信用社在改革與發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題的一個(gè)最重要原因就是信用社產(chǎn)權(quán)制度的缺陷[5]。由于各種歷史和現(xiàn)實(shí)原因，中國(guó)農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)非常復(fù)雜，其中涉及到社員、職工、地方政府等多個(gè)利益關(guān)系，使農(nóng)村信用社的改革困難重重。因此，產(chǎn)權(quán)制度的改革是中國(guó)農(nóng)村信用社改革的重中之重。通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度的改革明確農(nóng)村信用社由誰(shuí)投資由誰(shuí)管理，出了風(fēng)險(xiǎn)由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任，從而建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。農(nóng)村信用社改革中既要防止內(nèi)部人控制，也要防止各級(jí)政府行政干預(yù)。

（二）迎合國(guó)家戰(zhàn)略，目標(biāo)定位服務(wù)三農(nóng)

農(nóng)村信用社的改革應(yīng)定位在為三農(nóng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，要明確農(nóng)村信用社的合作金融屬性和服務(wù)于弱勢(shì)群體、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的定位，這是順應(yīng)目前金融市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)細(xì)分、培育核心競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展趨勢(shì)的必然要求。中國(guó)部分地區(qū)農(nóng)村信用社在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中已經(jīng)偏離了服務(wù)三農(nóng)的宗旨，把服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)向城市企業(yè)、工商大戶等，而農(nóng)村的大量小額信貸業(yè)務(wù)卻無(wú)人過(guò)問(wèn)。結(jié)果是農(nóng)村信用社自身的風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，同時(shí)農(nóng)村正常的金融需求得不到滿足。因此，農(nóng)村信用社改革必須堅(jiān)持為三農(nóng)服務(wù)的宗旨[6]。

（三）完善信用體系，營(yíng)造良好信用環(huán)境

對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行改革，必須同時(shí)改善農(nóng)村的信用環(huán)境。首先，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育和引導(dǎo)。政府要加大對(duì)信用的宣傳，培養(yǎng)農(nóng)村城市守信的社會(huì)氛圍。各級(jí)政府要在各地農(nóng)村開(kāi)展相關(guān)金融知識(shí)的宣傳普及工作，通過(guò)報(bào)紙、電視臺(tái)等及時(shí)公布誠(chéng)信信息，幫助農(nóng)民培育信用意識(shí)，維護(hù)自身信用記錄，提高自身金融素質(zhì)，享受更便利的金融服務(wù)。其次，要大力開(kāi)展創(chuàng)建信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用村、信用戶等活動(dòng)，建立守信激勵(lì)機(jī)制和失信懲罰機(jī)制，樹(shù)立良好的信用意識(shí)，奠定良好的農(nóng)村信用基礎(chǔ)。再次，建立健全農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶的資信體系。政府要為農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社提供信息服務(wù)基礎(chǔ)。由政府牽頭加強(qiáng)農(nóng)村各相關(guān)部門的協(xié)作，建立農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶信用信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資信資源的共享；完善農(nóng)村信用的征集、評(píng)估、發(fā)布與服務(wù)體系，加大監(jiān)督作用。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]