發(fā)行義務(wù)教育公債是彌補(bǔ)中國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足問題的可行之策

摘 要：教育經(jīng)費(fèi)投入不足一直是困擾中國教育事業(yè)發(fā)展的重大問題。隨著中國義務(wù)教育免費(fèi)政策的出臺(tái)與實(shí)施，教育公平的推進(jìn)和義務(wù)教育質(zhì)量的提高，義務(wù)教育的建設(shè)與發(fā)展需要更多的資金投入。而中國逐年增長的教育經(jīng)費(fèi)很難滿足目前義務(wù)教育的需要。因此，從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的缺口分析入手，提出發(fā)行教育公債是解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足的一種有效手段。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育公債；義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；投入不足

中圖分類號(hào)：G522.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）19-0012-02

義務(wù)教育作為一種具有最明顯外部特征的純公共產(chǎn)品，其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要戰(zhàn)略作用，決定了政府在義務(wù)教育的發(fā)展上肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。中國黨和政府一直關(guān)心和重視義務(wù)教育并逐步把義務(wù)教育納入公共財(cái)政的保障范圍之內(nèi)，不斷加大財(cái)政的投入力度。

一、目前中國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀分析

近幾年來，國家不斷加大對(duì)教育的財(cái)政投入力度，并制定了一系列的措施保證落實(shí)《教育法》規(guī)定的“三個(gè)增長”。以2006年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況為例，全國教育經(jīng)費(fèi)為9 815.31億元，比2005年的8 418.84億元增長16.59％。其中，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)（包括各級(jí)財(cái)政對(duì)教育的撥款、教育費(fèi)附加、企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款以及校辦產(chǎn)業(yè)減免稅等項(xiàng)）為6 348.36億元，比2005的5 161.08億元增長23.00％。預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)6 134.35億元，比2005年的4 946.04億元增長24.05%。預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例也由2005年的14.58%上升到了2006年的15.18%。

在肯定中國教育經(jīng)費(fèi)得到快速增長的同時(shí)，也要清醒地看到中國的教育投入在國際上仍然處于較低的水平，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了教育事業(yè)自身發(fā)展和辦好讓人民滿意的教育的需要。從教育經(jīng)費(fèi)絕對(duì)投入水平來看， 目前全世界年人均教育經(jīng)費(fèi)已接近500美元（ 其中美國人均超過3 000美元， 日本人均2 000美元， 韓國人均1 500美元） ，而中國2005年人均教育經(jīng)費(fèi)還不足100美元， 只相當(dāng)于世界平均水平的1/5。從公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例的相對(duì)投入水平看， 2003年經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家（ OECD成員國） 的政府教育經(jīng)費(fèi)占GDP的平均比例已達(dá)到5.5%， 發(fā)展中國家的平均比例已達(dá)到4.2%， 而中國2005年政府教育經(jīng)費(fèi)僅占到GDP的2.83%。從生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)（ 各級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)支出占本國當(dāng)年人均GDP的比例） 看， OECD成員國小學(xué)、初中生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)分別為0.20和0.23， 而中國僅為0.13和0.16， 遠(yuǎn)低于世界各國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)指數(shù)的平均水平。

中國教育經(jīng)費(fèi)不僅總體投入水平較低， 同時(shí)， 地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間經(jīng)費(fèi)投入水平的不均衡狀況十分突出， 尤其是中、西部地區(qū)和農(nóng)村的教育投入水平遠(yuǎn)低于東部地區(qū)和城市。另外， 要推進(jìn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、學(xué)校間的教育公平， 將眾多辦學(xué)條件和教育質(zhì)量均處于低水平的學(xué)校提升為合格或良好教育水平的學(xué)校， 也亟須加大教育投入的力度。從小學(xué)生均投入水平的地區(qū)差異來看，2005年東部地區(qū)小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)為2 440元（ 生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)為0.18， 接近于國際平均水平） ， 而中西部地區(qū)小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)只有1 400元（ 生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)僅為0.10） ， 低于東部地區(qū)1 000元以上; 東部地區(qū)初中生均經(jīng)費(fèi)為3 070元（ 生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)為0.22， 也接近于國際平均水平） ， 但中西部地區(qū)初中生均經(jīng)費(fèi)只有1 670元（ 生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)僅為0.12） ， 比東部地區(qū)低1 400元。據(jù)初步測算， 要使中國中西部地區(qū)義務(wù)教育的生均投入水平達(dá)到東部地區(qū)目前的平均水平， 需要國家年增加投入1 250億元左右。僅此一項(xiàng)就需要全國公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例提高0.7個(gè)百分點(diǎn)。

二、中國發(fā)行義務(wù)教育公債的可行性分析

1.發(fā)行義務(wù)教育公債的客觀需要

2008年3月隨著溫家寶總理在政府工作報(bào)告中宣布：“農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財(cái)政保障的范圍，對(duì)全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)、全部免費(fèi)提供教科書，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生提供生活補(bǔ)助，使1.5億的學(xué)生和780萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生受益?！瓘慕衲昵锛酒鹑婷獬鞘辛x務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)?！边@意味著，中國在確立義務(wù)教育制度22年后，首次在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)行真正意義的免費(fèi)義務(wù)教育?？蓪?duì)于一個(gè)有13億人口的發(fā)展中國家來說，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育免費(fèi)絕非輕而易舉。按照目前全國中小學(xué)在校生1.8億人，人均每年學(xué)雜費(fèi)500元計(jì)算，僅這一項(xiàng)學(xué)雜費(fèi)就需要免費(fèi)金額900億元。

2.發(fā)行義務(wù)教育公債的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

義務(wù)教育公債是國家為了滿足義務(wù)教育的資金需要，通過國家財(cái)政信用，向國內(nèi)外籌集資金的一種形式，并所把獲得的資金用于義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。從中國的具體情況來看，近年中國的經(jīng)濟(jì)始終保持著9% 以上的增長速度，經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)整體呈上升趨勢(shì)。人民生活水平有了大幅提高，存款余額也隨之不斷增長。隨著中國金融機(jī)構(gòu)存款余額總數(shù)的連年攀升，截至2006年，金融機(jī)構(gòu)存款余額已達(dá)161 587億元。并且伴隨著國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，存貸款利率的雙雙提升，儲(chǔ)蓄存款勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步增加。這些閑散的社會(huì)資金，就為義務(wù)教育公債的發(fā)行提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

另一方面，義務(wù)教育公債對(duì)于投資者來說，較之于普通債券投資有著無可比擬的優(yōu)勢(shì)。第一，義務(wù)教育公債的安全性最高。義務(wù)教育公債是以國家信用為前提、以國家財(cái)政收入為保證的，國家信用是與國家主權(quán)同在，國家信譽(yù)是最高的信譽(yù)。就中國目前的財(cái)政狀況而言，中國國民經(jīng)濟(jì)整體平穩(wěn)較快發(fā)展全國財(cái)政收入顯著增長。到2007年，中國財(cái)政收入已達(dá)5.3萬億元。中國財(cái)政收入連年的穩(wěn)固增長也為義務(wù)教育公債投資的安全性增添了砝碼。第二，收益的保證性。義務(wù)教育公債的發(fā)行是以國家信用為基礎(chǔ)的，以取得資金在一定時(shí)間內(nèi)的所有權(quán)，這種所有權(quán)的取得不同于稅收等，而是一種市場行為。因此，必須以付給資金的讓渡者利息為條件。尤其是在中國，由于歷史的原因，發(fā)行的公債具有無風(fēng)險(xiǎn)、低流動(dòng)性的特點(diǎn)，公債的利息率一般高于同期銀行存款利率水平的1% ～2% 。故可保證投資者的收益。第三，稅收上享有優(yōu)惠政策。

3.發(fā)行義務(wù)教育公債的理論基礎(chǔ)

首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，用發(fā)行公債的方式為義務(wù)教育開辟財(cái)源，亦有其合理性。其一，以義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的特殊性而言，若以稅收形式來集資建校，會(huì)因?yàn)橘M(fèi)用的龐大而使稅率急劇提高，而這種提高又會(huì)引起納稅人的強(qiáng)烈不滿和反對(duì)。并且如果由當(dāng)前的一代或者兩代的納稅人來承受全部的建設(shè)費(fèi)用，而此后的若干代人則可無償享有義務(wù)教育提供的效益，這顯然違背公平和收益的準(zhǔn)則。用舉借義務(wù)教育公債來籌措資金，在歸還時(shí)用稅收或新債來償還，就把建設(shè)費(fèi)用由現(xiàn)在轉(zhuǎn)移到未來，由直接享受義務(wù)教育福利的人們承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用，既公平由合理。其二，發(fā)行義務(wù)教育公債可以有效地對(duì)國民經(jīng)濟(jì)起調(diào)節(jié)作用。

其次，從財(cái)政學(xué)的角度看，發(fā)行義務(wù)教育公債也有其合理性與可行性。在中國社會(huì)主義初級(jí)階段，公債是中國籌資建設(shè)資金的較好形式。一些投資大，建設(shè)周期長的項(xiàng)目，比如能源、交通等，往往會(huì)成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，這就需要政府的積極介入，包括大規(guī)模的投資。像義務(wù)教育這樣的公共事業(yè)也適用于這種情況。特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，運(yùn)用各種信用方式籌措建設(shè)資金，已是越來越不可缺少的了。

再次，義務(wù)教育公債作為公債的一種，除了具有一般公債所具有的特征外，還有其獨(dú)到之處。一是運(yùn)用靈活，針對(duì)性強(qiáng)。根據(jù)教育事業(yè)的實(shí)際發(fā)展需要靈活運(yùn)用利率、還貸期限等，并且其發(fā)行所得資金能夠做到?？顚Ｓ?。二是義務(wù)教育公債使用的范圍、發(fā)債方式的選擇因地而異，并且由發(fā)債部門精心計(jì)算，嚴(yán)格限制。

三、中國發(fā)行義務(wù)教育公債的策略思路

1.義務(wù)教育公債必須?？顚Ｓ糜诹x務(wù)教育

事實(shí)說明，教育的級(jí)次越低其公共產(chǎn)品的屬性就越強(qiáng)。因此，國家應(yīng)該把教育經(jīng)費(fèi)多投在外部性更明顯、社會(huì)收益率更高而又缺乏投資動(dòng)力的義務(wù)教育上。長期以來，中國義務(wù)教育尤其是義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)來源主要來自于財(cái)政撥款，又由于財(cái)政撥款的有限性，嚴(yán)重制約了義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。義務(wù)教育是中國科教興國戰(zhàn)略的奠基工程，對(duì)提高國民素質(zhì)，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程有著基礎(chǔ)性和決定性作用。

2.明確教育公債的發(fā)債主體

發(fā)債主體決定著信用上的保障。中央政府較之于地方政府有著更穩(wěn)定的財(cái)政信用保障，而且中國目前還不允許地方政府發(fā)債。但實(shí)際情況是公債募集資金的直接使用者，由于歷史、地域、政策等各種因素的制約，地區(qū)間實(shí)際發(fā)展差距還很大。而且基礎(chǔ)教育公共產(chǎn)品的屬性使得教育的發(fā)展必然帶動(dòng)該地區(qū)的發(fā)展，具有很強(qiáng)的地域收益性。相比較而言，地方政府較之于中央政府也更能夠清楚本地區(qū)基礎(chǔ)教育的實(shí)際發(fā)展情況，信息相對(duì)充分，決策制定針對(duì)性強(qiáng)。所以，發(fā)行教育公債，地方政府也應(yīng)成為發(fā)債主體。

3.加強(qiáng)教育公債的使用監(jiān)督

對(duì)于發(fā)行的義務(wù)教育公債，除了要做到專款專用、專戶管理外，我們還應(yīng)提高教育經(jīng)費(fèi)的使用率，并加強(qiáng)其監(jiān)督。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措使用情況，列入年度目標(biāo)管理考核內(nèi)容。其他財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、計(jì)劃、物價(jià)和教育行政部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措使用情況的監(jiān)督檢查，依法保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道的暢通和合理使用。實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的管理，提高資金使用效益，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。

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Compulsory Educational School Bonds：

A Beneficial Attempt to Solve Compulsory Educational Expenditure Insufficient

GUO Shan-shan

（Shanxi Normal University，Xi′an710062，China）

Abstract: Educational expenditure is one of the big problem to disturb us during educational circles .With our free compulsory education

carrying out ，we need more money to put into compulsory education .Howeverthe improvement of educational expenditure can not meet the needs of actual compulsory education. For this reason， this paper advise that implement compulsory educational school bonds in order to solve the educational expenditure insufficient.

Key words： compulsory educational school bonds；compulsory educational expenditure；insufficient

[責(zé)任編輯 吳高君]