軍隊社會化保障合同規(guī)范化管理探析
2008-12-31 00:00:00王新江劉慧穎
經濟研究導刊 2008年7期
摘 要：概括地說，軍隊社會化保障就是向社會采購貨物（工程、服務）。這就意味著軍隊和地方要發(fā)生經濟和利益往來，經濟合同作為調節(jié)和規(guī)范雙方當事人權利和義務的合法載體，對其管理的力度和水平會直接影響到社會化保障的質量和效果。因而，規(guī)范合同管理就顯得尤為重要。就目前情況來看，在軍隊社會化保障改革過程中，合同管理還未成體系，各領域之間、同一領域內部“各自為政”現象突出，亟待規(guī)范。
關鍵詞：軍隊社會化保障；合同；規(guī)范管理
中圖分類號：F840.61文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）07-0085-03
軍隊社會化保障，是世界各國軍隊建設發(fā)展的大趨勢。社會化保障是一個大概念，它不僅僅限于后勤領域，更是包括后勤保障、裝備研制、生產和維修、人才培養(yǎng)和教育訓練等能夠依托社會保障的所有方面。因此，建立規(guī)范的、制度化的社會化保障合同管理體系，對于推動軍隊社會化保障健康、有序、高效發(fā)展，具有十分重要的意義。
一、加強軍隊社會化保障合同規(guī)范化管理的必要性
（一）軍隊社會化保障合同規(guī)范化管理是市場經濟體制的客觀要求
從市場供求角度來看，部隊和地方合作單位之間并不是管理與被管理者的關系，而是一種經濟上的合作關系，雙方的權利和義務只能通過合同來體現和確定，這就需要合同當事人去切實搞好合同各環(huán)節(jié)的管理。
（二）軍隊社會化保障合同規(guī)范化管理是軍隊社會化改革順利推進的根本保證
實施社會化保障合同規(guī)范化管理，可以規(guī)范和約束軍隊單位和地方合作單位的保障、經營行為，保證各方當事人依據合同的約定而達到其目的，推動社會化保障走上良性運作軌道；同時也便于上級統(tǒng)一管理、掌握和分析考評保障效益，總結經驗和不足，從而推進社會化改革進程。
（三）軍隊社會化保障合同規(guī)范化管理是提升保障效能和軍費使用效益的有效途徑
社會化保障是一種市場行為。市場經濟的趨利性，很難避免地方合作單位為了單純的追求經濟利益而降低保障質量，或軍方人員利用職權“吃、拿、卡、要”等現象和行為的滋生。通過規(guī)范社會化保障合同管理，便于依法運作，抑制腐敗，提升保障效益。同時，隨著軍隊社會化保障的全面推開，除官兵的工資津貼外，未來用于社會化保障方面的軍費比重會越來越大，所以規(guī)范合同管理，對于管理、使用、監(jiān)督好這部分經費，提升軍費使用的總體效益是十分必要的。
（四）軍隊社會化保障合同規(guī)范化管理是軍地雙方建立長期保障關系的必要前提
我們所期望的不是與地方合作單位維持短期互惠互利關系，而是期望長期合作。通過合同管理來保證雙方利益的獲得，在合作雙方利益趨于平衡的基礎上，建立一個長期互惠互利合作關系。
二、我軍社會化保障合同管理中亟待解決的問題
軍隊社會化保障的合同管理經過幾年的實踐，已日臻完善，取得了明顯的軍事經濟效益，但仍存在一些突出問題，主要有：
（一）思想上不統(tǒng)一，認識上有偏差，合同管理水平低
社會化保障項目對于一個部隊或一個部門來說都是大事，單位黨委、首長以及有關部門都是十分重視的，但由于在合同管理環(huán)節(jié)尚沒有具體、系統(tǒng)的管理規(guī)范可遵循，加之對合同管理認識上的局限性，認為對合同管理只能作原則性規(guī)定，具體的合同管理內容一時難以統(tǒng)一規(guī)范，故執(zhí)行部門在合同管理環(huán)節(jié)無所適從，只能“沿用”或“套用”社會或各自部隊現行的做法。其結果是同樣的改革項目，有的單位的合同文本數十頁，而且經當地公證處公證；有的單位則一、二頁紙，數百字了事。有的即使在合同文本方面“自我規(guī)范”了，但在合同的履行階段卻疏于監(jiān)管，其結果也只是“紙上談兵”，其保障質量和效益大打折扣。
（二）管理體制不健全，責、權、利界限不清
主要表現在自上而下均無統(tǒng)一規(guī)定的合同管理主管機構、專業(yè)的合同管理人員以及與之配套的管理制度。各單位實行的是分散管理——哪個業(yè)務部門的項目，哪個業(yè)務部門負責管理，該業(yè)務部門既是保障部門又是合同管理部門。所以就出現了一個單位有多少種社會化保障項目就有多少個合同管理部門的現象。最終導致管理混亂、責、權、利界限不清。
（三）合同文本不規(guī)范，要素不全，表述不準，約束力不強
目前我軍除大宗招標采購物資和建筑工程類項目有可參考文本之外，其他大部分社會化保障項目尚無可作為依據的合同參考文本，致使諸如“飲食保障”、“交通保障”以及“理發(fā)、洗澡、服務社”等方面的社會服務項目的合同，“五花八門”極不規(guī)范，主要體現在文本簡單，漏洞多；無印章或業(yè)務專用章，或業(yè)務章與單位行政章混用，或與無法人組織的個人簽訂合同等。由于合同文本要素不全，表述不準，至使在合同的執(zhí)行過程中約束力不強，存在著執(zhí)行上的偏差。
（四）合同管理內控制度缺失，監(jiān)督乏力
合同管理的內控制度，就是合同的訂立、變更、履行以及終止的全過程中，不相容崗位相互分離、互相監(jiān)督制約，相關部門領導要對合同管理的全過程實施監(jiān)督檢查。而現實中，多數單位就是有一個人（一個部門）“一竿子”插到底，相關領導也只能是從程序上履行“批閱、簽字”的形式而已，沒有規(guī)范出一套統(tǒng)一協(xié)調、相互銜接的合同管理內控秩序，各環(huán)節(jié)監(jiān)督乏力，合同管理水平難于提高。
三、實現我軍社會化保障合同規(guī)范化管理的政策建議
合同規(guī)范化管理，不能簡單地認為僅是規(guī)范合同文本，而是對合同管理的整個過程進行規(guī)范。所以規(guī)范的合同管理應當包括建立健全合同管理的組織機構、法規(guī)制度、合同過程控制以及合同分析等諸多要素，建立科學的社會化保障合同管理體系。
（一）設置高度獨立、集中統(tǒng)一的合同管理體制
軍隊社會化保障合同管理體制是指軍隊劃分社會化保障中合同管理職責、權限和處理其合同管理關系的根本制度。鑒于社會化保障涉及到司、政、后、裝的各個領域，對其合同實施統(tǒng)一規(guī)范的管理，是確保我軍社會化保障質量和效果的必然要求。因此，我們認為應設置直接隸屬于中央軍委的合同管理體系（以下簡稱“合同管理系統(tǒng)”）。
1.合同管理總局的職能。成立“全軍社會化保障合同管理總局”，直屬軍委辦公廳。其主要職能：掌握國家有關社會化保障合同管理方面的動態(tài)信息；負責制定全軍社會化保障合同管理相關法規(guī)及政策性規(guī)定；檢查政策法規(guī)的執(zhí)行；參與帶有全局性合同管理項目的調研、論證和試點；參與四總部機關及其事業(yè)單位合同的定價、簽訂、履行、監(jiān)督工作；負責本系統(tǒng)合同管理專用章的管理；指導各合同管理分局的合同管理工作；負責社會化保障合同管理政策和專業(yè)技術咨詢；指導全軍重大招標采購項目的評標、定價、公證工作；受理全軍合同管理工作中的重大投訴、總部機關和事業(yè)單位合同管理中的各類投訴、供應商的質疑、合同糾紛的調解和仲裁。四總部所轄諸部及所屬事業(yè)單位的合同業(yè)務部門與合同管理總局聯系。
2.區(qū)域合同管理分局的職能。在各大軍區(qū)所在地派屬“駐××區(qū)合同管理分局”實施區(qū)域管理。其主要職能：了解和掌握本區(qū)域內的社會化保障合同管理動態(tài)信息；認真貫徹落實全軍合同管理法律法規(guī)及政策性規(guī)定，擬制有關規(guī)章制度；參與區(qū)域性合同管理項目的調查、論證；參與所在軍區(qū)和軍兵種機關、院校、醫(yī)院合同的定價、簽訂、履行、監(jiān)督工作，指導所屬各合同管理辦事處的合同管理工作；受理所在軍區(qū)和軍兵種機關、院校、醫(yī)院合同管理工作中的投訴、供應商的質疑、合同糾紛的調解和仲裁；承辦“合同管理總局”賦予的合同管理相關事宜。大軍區(qū)、軍兵種所轄諸部的合同業(yè)務部門、院校和醫(yī)院的院務部直接與區(qū)域合同管理分局聯系。
3.區(qū)域合同管理辦事處的職能。區(qū)域合同管理局派屬“駐××分區(qū)合同管理辦事處”實施劃塊分管。該處直接負責分區(qū)內所有軍以下單位（如集團軍、軍兵種所屬部隊、院校以及地區(qū)軍代局等）的社會化保障合同管理工作。職能參照“駐××區(qū)合同管理分局”。 該分區(qū)內的所有軍以下單位的合同業(yè)務部門直接與對應的分區(qū)合同管理辦事處聯系。
（二）完善社會化保障合同管理的相關法規(guī)體系
完善法規(guī)體系，是軍隊和國家共同把握的方向問題，是軍隊社會化保障實施合同規(guī)范化管理的最高形式。一方面，建議有關部門參照國家機關、地方高校以及外軍通行的做法，抓緊制定軍隊社會化保障合同管理的系列法規(guī)，例如制定《軍隊社會化保障合同管理法》、《軍隊社會化保障合同公證法》、《合同競爭法》、《戰(zhàn)時的合同法》等等，同時還要抓緊建立和完善有關社會化保障的行為規(guī)范、責任承擔、保障標準、質量監(jiān)督與考評、稅收政策、法律咨詢、服務仲裁和執(zhí)行等方面的法規(guī)制度。如：合同集中管理與歸口分散管理制度；授權委托與合同專用章制度；可行性研究制度；合同會簽、公證制度；內部控制、協(xié)作制度；賬務統(tǒng)計、報表制度；監(jiān)督檢查、分析考評制度；檔案歸攏、管理制度；保密制度；回避制度；合同管理人員培訓上崗制度等。另一方面，建立法規(guī)體系不僅要考慮平時，也要考慮戰(zhàn)時的特點。制定與戰(zhàn)時社會化保障相適應的動員性法規(guī)，對戰(zhàn)時物資籌措、征集，運輸工具、技術修理力量的征用征調做出明確具體的規(guī)定，保證戰(zhàn)時社會化保障工作順利進行。
（三）規(guī)范軍隊社會化保障合同全過程管理
軍隊社會化保障合同管理過程主要包括：合同簽訂前的準備階段、合同訂立階段、合同履行階段以及合同變更、解除或爭議的協(xié)商與調解等重要環(huán)節(jié)的管理活動。鑒于上述“合同管理系統(tǒng)”的建立，為實現統(tǒng)一、規(guī)范的合同管理提供了支撐平臺，但要實現規(guī)范軍隊社會化保障合同全過程管理，全面提升社會化保障的質量和效果，還要著重做好以下幾方面的工作。
1.合同簽訂前準備階段的管理。在這一階段主要是對合同當事人的資格審查。包括對合同簽約人的資格認證和對簽約對象履約能力的審查。各級合同業(yè)務部門是合同的當事人，也是這一階段合同管理的主體。相應的“合同管理系統(tǒng)”機構應按規(guī)定的職責，參與合同管理項目的調研、論證，采用專業(yè)手段驗證、審查合同當事人的資格和履約能力，為合同業(yè)務部門履行職責提供強有力的技術支持和專業(yè)服務。
2.合同訂立階段的管理。合同訂立階段，主要是選擇訂立方式和審查訂立條款。在這一階段各級“合同管理系統(tǒng)”機構要充分發(fā)揮專業(yè)特長，對相關合同業(yè)務部門給予系統(tǒng)、全面、具體的專業(yè)指導。除了指導其選定合同訂立方式外，還要提供切實可行的合同文本，并對合同文本的合法性、有效性負責。
3.合同履行階段的管理。合同一經簽訂各權利主體就應嚴格履行。在這一階段相應的“合同管理系統(tǒng)”機構要對合同的履行實行動態(tài)管理和監(jiān)控。首先，應主動、全面、正確地督促合同業(yè)務部門按合同約定履行好軍方義務。同時要協(xié)助合同業(yè)務部門嚴格、認真地監(jiān)督對方履行好相關義務。對于任何一方的違約行為，“合同管理系統(tǒng)”機構都有制止違約行為，調節(jié)糾紛，直至訴諸法律的權利。
4.合同變更、解除或爭議的協(xié)商與調解。原則上，合同變更、解除要在相應的“合同管理系統(tǒng)”機構的簽證和指導下按規(guī)定程序辦理。
合同變更、解除問題的處理。合同由于客觀原因需要變更或者解除合同的，須經雙方協(xié)商，重新達成書面協(xié)議，新協(xié)議未達成前，原合同仍然有效；軍隊收到對方當事人要求解除或變更的通知書后，應當在規(guī)定的期限內作出書面答復；合同變更必須按規(guī)定程序辦理合同變更評審，并辦理書面的變更手續(xù)；合同變更引起索賠的，合同變更必須與索賠同步進行。
合同爭議問題的調解。合同雙方發(fā)生糾紛時，首先要立足于實事求是，平等協(xié)商解決；在一定期限內無法協(xié)商解決的，合同業(yè)務部門應及時書面報告相應的“合同管理系統(tǒng)”機構，由其負責人擬定處理意見后，可請地方政府有關部門協(xié)調，促使雙方達成諒解；在協(xié)商解決無效的情況下，合同承辦人員應及時書面報告相應的合同管理職能部門，并抄送上級合同管理部門。由其負責人擬定處理意見后，交仲裁機構裁決。仲裁決定書具有法律效力，一方逾期不履行，另一方可向有管轄權的人民法院申請執(zhí)行。
5.建立健全合同管理評估體系。一項合同從準備階段—訂立階段—履行階段（如無變更、解除或爭議）到結算歸檔，是一個完整的運行區(qū)間。建立一套切實可行的評估標準，由相應的“合同管理系統(tǒng)”機構對合同產生和履行的各個評價點進行考核評估。實現對合同項目的進度和質量進行系統(tǒng)的、或階段性的動態(tài)考核，據以評價“合同管理系統(tǒng)”和“合同業(yè)務部門”的工作績效，不斷總結提高，使合同管理質量和水平逐步提升。
軍隊社會化保障合同規(guī)范化管理是一項龐大的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。發(fā)達國家已經有了幾十年的經驗積累，我國改革開放以來，企業(yè)、公司以及事業(yè)單位合同管理的成功經驗都為我軍建立健全合同管理體系提供了有益的借鑒。只要我們堅定目標，遵循市場經濟規(guī)律，運用法律的武器，掌握科學的方法，不斷改革拓新，隨著規(guī)范的軍隊社會化保障合同管理體系的建立與完善，必將促進軍隊社會化保障質量和效能的大幅提高。
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A research on the standardized management of the Contracts for the military socialized support
WANG Xin-jiang，LIU Hui-ying
（Navy University of Engineering，Tianjin 300450，China）
Abstract：In summary， the military socialized support is the procurement of goods (works， services)from ， which means there exists the economic exchange between the army and local areas. Thereof the management of economic contract which acts as the legitimate carrier of regulating and standardizing the rights and obligations of these two parties will directly affect the quality and result of socialized support.Therefore， standardized contract management becomes particularly important.On the current situation， in the process of the military socialized support reform， a system of contract management has not come into being and there is isolation in different regions or even the same regions， which needs to be standardized.
Key words：the military socialized support; contract; standardized contract management
（責任編輯：陳麗敏）
