農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺陷與對(duì)策分析

摘 要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成熟、城鎮(zhèn)化建設(shè)日益加快的情況下，我國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度表現(xiàn)出兩個(gè)比較明顯的缺陷。其一是結(jié)構(gòu)性的，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)主體不明晰，權(quán)、責(zé)、利的分配混亂；其二是流轉(zhuǎn)中的，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)在流轉(zhuǎn)中由于城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐侄艿椒N種制約，從而帶來(lái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)中的困難與混亂。隨著村民自治的進(jìn)一步落實(shí)與農(nóng)村基層民主建設(shè)的進(jìn)一步深化，農(nóng)村集體生活中的政治空間與經(jīng)濟(jì)空間呈現(xiàn)出某種程度的緊張，其實(shí)質(zhì)在于，缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活并非一個(gè)單純依靠農(nóng)村政治生活的民主化可以解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)；集體所有制；村民自治；農(nóng)村

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）07-0038-02

由于集體所有制的界定在實(shí)踐中一直存在比較大的模糊與彈性，因此由于產(chǎn)權(quán)不清而導(dǎo)致的個(gè)人與集體、小集體與大集體甚至集體與國(guó)家的沖突不斷。在中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向法治經(jīng)濟(jì)的過(guò)程當(dāng)中，定分（對(duì)于產(chǎn)權(quán)的界定）是止?fàn)帲ňS持社會(huì)和諧）的基本前提。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是“一種通過(guò)社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利?！保?］產(chǎn)權(quán)被視為一組權(quán)利［2］，也被視為是一種社會(huì)關(guān)系，是規(guī)定人們相互行為關(guān)系的基礎(chǔ)性規(guī)則。隨著經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)的加快與全球經(jīng)濟(jì)的一體化，產(chǎn)權(quán)已經(jīng)成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)生活中至關(guān)重要的一個(gè)制度符號(hào)。社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)改革從本質(zhì)上而言，就是產(chǎn)權(quán)制度的再造。長(zhǎng)期以來(lái)困擾我國(guó)農(nóng)村建設(shè)的諸多問(wèn)題，如集體財(cái)產(chǎn)主體不明、管理缺位、搭便車(chē)現(xiàn)象嚴(yán)重、公權(quán)力侵?jǐn)_農(nóng)民等，歸根結(jié)底都是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、尤其是集體所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重問(wèn)題所致。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的法律缺陷

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性缺陷首先表現(xiàn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體法律不明甚至虛位。《中華人民共和國(guó)憲法》第10條與《中華人民共和國(guó)土地管理法》第10條規(guī)定：農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理?！彪m然有關(guān)法律不可謂不詳細(xì)，但是卻依然存在巨大問(wèn)題，其中最主要的問(wèn)題在于： “集體”的概念在法律上應(yīng)該如何認(rèn)定？當(dāng)前的主流意見(jiàn)認(rèn)為，在存在集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，以該組織為集體土地所有權(quán)主體，在不存在集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，以村民委員會(huì)或者村民小組為集體土地所有權(quán)主體［3］。然而伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速，大量的村委會(huì)成員尋租的行為讓這種看法的弊端日益明顯。

從《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律的規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體分為三類(lèi)：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的農(nóng)民集體。在這三級(jí)產(chǎn)權(quán)主體中，村一級(jí)是最主要的主體，由此形成了中間大兩頭小的三層所有格局。這固然反映了目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在范圍和形式上各異的特點(diǎn)，但是也帶來(lái)了土地產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利交叉和混亂，由此造成了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督缺位［4］。更為嚴(yán)重的是，無(wú)論在哪一類(lèi)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，農(nóng)民的個(gè)人權(quán)益總是處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位。

雖然 “承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置”以及“對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化”是對(duì)公社集體化路線的糾正。但是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置仍然沒(méi)有從根本上解決集體對(duì)內(nèi)部成員對(duì)其應(yīng)有“份額”權(quán)利的限制。目前農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)比較普遍采用的模式是：每一個(gè)在當(dāng)?shù)睾戏ǔ錾蜻w入的人，都有權(quán)分享與原有成員相等的土地使用權(quán)利

[ZW（DY]村俗：討論對(duì)于本村嫁出去的女性，原則上一般不會(huì)分地，然而隨著農(nóng)村離婚率的升高，許多離婚后返回娘家生活的婦女的土地問(wèn)題就日益尖銳。收稿日期：2008-02-04作者簡(jiǎn)介：儲(chǔ)殷（1977-）男，安徽岳西人，講師，博士，從事中國(guó)政治制度研究；儲(chǔ)暢然（1981-），男，湖北潛江人，碩士研究生，從事民商法研究。[ZW）]。

每隔一個(gè)時(shí)期再重新劃分土地，開(kāi)始新一輪“承包”，增人的家庭就會(huì)無(wú)條件地增加若干份地的使用權(quán)；而減人（包括“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、子女入贅或出嫁）的家庭則會(huì)無(wú)補(bǔ)償?shù)販p少份地。只有本村或本組的農(nóng)民才能享有“均分土地”的權(quán)利，本村或本組必須無(wú)條件地分配給他們土地。這種土地使用權(quán)，對(duì)于承包農(nóng)民來(lái)說(shuō)，幾乎是不能轉(zhuǎn)讓、出賣(mài)和抵押、出租的［5］。農(nóng)民的人身依附于土地使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在集體之下顯得非常脆弱。近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問(wèn)題［6］。許多鄉(xiāng)干部、村干部視承包合同為廢紙一張，甚至在有些地方可以根據(jù)村支書(shū)的一句話就可以片面中止土地承包關(guān)系[ZW（DY]在調(diào)研中筆者曾試圖了解相關(guān)案例，然而由于各種外部限制，筆者始終沒(méi)有見(jiàn)到相關(guān)當(dāng)事人，而一些知情人也對(duì)筆者的調(diào)研保持沉默。[ZW）]。盡管在制度上，中央曾經(jīng)承諾土地承包十五年、三十年不變，但是許多地區(qū)普遍的是3~5年就調(diào)整一次。鄉(xiāng)政府或村委會(huì)時(shí)?？s小土地承包面積，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)田，并對(duì)農(nóng)民的使用權(quán)隨意踐踏。某些地方政府強(qiáng)制農(nóng)民耕種特定的農(nóng)作物，如果遭遇抵制，甚至動(dòng)用拖拉機(jī)將田里的作物強(qiáng)行犁掉［7］。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體多極化、行政化

目前在實(shí)務(wù)中的以村委會(huì)為集體產(chǎn)權(quán)主體的做法實(shí)際上是將集體土地產(chǎn)權(quán)的主體與集體土地產(chǎn)權(quán)的管理主體混同起來(lái)。這也是目前我國(guó)立法的巨大漏洞［8］。一方面，集體土地所有權(quán)不是共有，集體成員不得將土地分割為個(gè)人所有，而另一方面，農(nóng)民集體是否為法人又沒(méi)有法律依據(jù)，主體上的模糊不清導(dǎo)致許多地方的集體土地實(shí)際上成為了鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有，甚至成為了個(gè)別鄉(xiāng)村干部的個(gè)人所有 ［3］。

三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的核心缺陷：集體經(jīng)濟(jì)中的社企不分

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的混淆不清，其癥結(jié)點(diǎn)往往在于基層行政權(quán)力與基層經(jīng)濟(jì)權(quán)力的難以分割，從而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的主體不明。按照法律定位，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)是個(gè)非營(yíng)利的社區(qū)組織，本來(lái)就不應(yīng)涉足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這里顯然存在一個(gè)“社”、“企”分開(kāi)的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中的村更接近于一個(gè)行政劃分，村委會(huì)存在的意義與工作的重心除了為村民服務(wù)之外，更在于為上級(jí)政府要糧、要款、要命（抓辦計(jì)劃生育）。村委會(huì)即使是冠名為自治組織，實(shí)際仍然充當(dāng)著上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)類(lèi)似于村公所。村集體混同于村委會(huì)，村委會(huì)混同于村公所，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)就這樣被置于了政府的附屬物的地位。這種行政附屬性實(shí)際上意味著集體產(chǎn)權(quán)難以以經(jīng)濟(jì)理性運(yùn)轉(zhuǎn)。

盡管許多研究基層村治的學(xué)者認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題的解決要依靠基層村民自治來(lái)解決，然而基層村民自治雖然能夠解決集體產(chǎn)權(quán)主體行政化的弊病，卻仍然無(wú)法擺脫集體產(chǎn)權(quán)主體與管理自主體的混同——政企不分的問(wèn)題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！边@種非?！懊裰鳌钡囊?guī)定，在實(shí)踐中常常導(dǎo)致“民主的暴政”。尤其是對(duì)于靠技術(shù)、勤勞致富又無(wú)后臺(tái)且招人妒忌的少數(shù)而言，此規(guī)定讓他們的利益時(shí)刻有被分大戶(hù)的危險(xiǎn)。將對(duì)于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)置于民主之下，實(shí)際上既違反了保護(hù)人權(quán)的基本要求，也暗含蠱惑集體內(nèi)部多數(shù)暴政的誘

因。

四、集體產(chǎn)權(quán)社企分開(kāi)的可行方案

要真正盤(pán)活集體產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵在于做到社企分立，在這其中有兩個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題必需得到妥善應(yīng)對(duì)：其一，在集體所有制按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的過(guò)程中，要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的個(gè)人權(quán)益，被股份制改造的對(duì)象應(yīng)局限于集體成員共同共有的權(quán)益。這樣就可以緩解目前集體產(chǎn)權(quán)股權(quán)化、信托化的嘗試中出現(xiàn)的村集體對(duì)農(nóng)民個(gè)人權(quán)益侵害的問(wèn)題。其二，在集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造的過(guò)程中，要切實(shí)保證農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的實(shí)際享有。尤其是在股份制改造的過(guò)程中，應(yīng)該保證集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)體的實(shí)際控股地位。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的社企分開(kāi)，乃是基于農(nóng)村公共生活與經(jīng)濟(jì)生活具有完全不同的特征，前者要求的是公共生活的民主化，后者則是要求經(jīng)濟(jì)效率。如何將此二者有機(jī)結(jié)合則是構(gòu)建和諧新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。如果以社員大會(huì)來(lái)行使股東大會(huì)的權(quán)能，可能會(huì)帶來(lái)非經(jīng)濟(jì)理性的決策行為，而如果以股東大會(huì)來(lái)行使社員大會(huì)的權(quán)利則可能會(huì)由于股權(quán)的流轉(zhuǎn)破壞了集體所有制成員人人平等的政治原則。

雖然目前還存在諸多問(wèn)題，但是相比于傳統(tǒng)的集體產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，合理的股份制形式顯得權(quán)利結(jié)構(gòu)更為明晰，也更有利于激勵(lì)理性的經(jīng)濟(jì)行為。從實(shí)踐中看，許多地方的村辦集體企業(yè)也正在向此方向再造，即集體逐漸退出分配，村民主要以股份直接從公司而非以身份從集體獲取收益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益完善的情況下，中國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度最終將向更為理性化、現(xiàn)代化、市場(chǎng)化的方向變遷。

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（責(zé)任編輯：吳高君）