論改進(jìn)政府在長株潭經(jīng)濟一體化推進(jìn)中的作用

摘要：長株潭三市在地域上和經(jīng)濟上聯(lián)系密切，具有經(jīng)濟一體化的良好基礎(chǔ)。但是在三市行政區(qū)劃嚴(yán)格、利益沖突的條件下，政府具有保護(hù)本地經(jīng)濟、割裂市場的動機和能力，這使得長株潭經(jīng)濟一體化自推進(jìn)以來在一些關(guān)鍵問題上難有實質(zhì)性突破。因此，改進(jìn)政府在長株潭經(jīng)濟一體化中的作用，增強三市在經(jīng)濟上的功能性互補，將會極大地增加三市政府在經(jīng)濟一體化中的預(yù)期收益，從而推進(jìn)長株潭經(jīng)濟一體化向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：長株潭；經(jīng)濟一體化；政府

中圖分類號：F299.27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)09-0125-02

長株潭三市地域臨近、經(jīng)濟聯(lián)系密切，但在行政區(qū)劃嚴(yán)格、利益沖突的條件下，政府為了本地利益而采取地方保護(hù)政策，加劇了三市間的市場分割，阻礙了長株潭經(jīng)濟一體化的快速推進(jìn)。因此，改進(jìn)政府在長株潭經(jīng)濟一體化中的作用，有利于長株潭城市群“兩型”社會的構(gòu)建，為實現(xiàn)湖南經(jīng)濟的又好又快發(fā)展創(chuàng)造條件，為全國城市群區(qū)行政組織與管理改革提供成功經(jīng)驗。

一、經(jīng)濟一體化理論中的政府

歐盟是成立最早、一體化程度最高的區(qū)域經(jīng)濟一體化組織，也是迄今影響最大、最成功的區(qū)域經(jīng)濟合作組織。它不僅突破了國別的限制，形成了統(tǒng)一的歐洲大市場，而且統(tǒng)一了貨幣，產(chǎn)生了歐元。歐盟在統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)上，實行貨幣交換、商品流通、人員流動、服務(wù)四大自由，區(qū)內(nèi)自由貿(mào)易已經(jīng)達(dá)到迄今為止世界上區(qū)域一體化的最高水平。歐洲一體化方案最早是在戰(zhàn)后由羅馬尼亞裔英國學(xué)者米特蘭尼明確提出來的。他認(rèn)為，由于認(rèn)識到合作的必要而在功能領(lǐng)域進(jìn)行的合作將會推動合作態(tài)度的改變，或者使合作的意向從一個領(lǐng)域擴展到其他領(lǐng)域，從而在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行更深入的合作[1]。經(jīng)由功能合作來推進(jìn)一體化，既可以避免所建立的政府間機構(gòu)過于松散，又可以在共同的某些領(lǐng)域建立較廣泛且穩(wěn)定的權(quán)威[2]。

經(jīng)濟一體化包含兩種性質(zhì)：制度性一體化與功能性一體化。制度性一體化指的是，根據(jù)各地區(qū)達(dá)成的協(xié)議和條約，由特定的一體化組織管理機構(gòu)加以指導(dǎo)的，有明確的制度性安排的一體化進(jìn)程。功能性經(jīng)濟一體化指的是地區(qū)間在經(jīng)濟各領(lǐng)域中實際發(fā)生的各種障礙的清除及經(jīng)濟的融合和依賴性的增強。制度性一體化是在功能性一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上，彼此認(rèn)識到需要有一定的規(guī)則加以規(guī)范和指導(dǎo)，從而達(dá)成某種協(xié)議和條約。功能性經(jīng)濟一體化雖然代表了經(jīng)濟一體化的實質(zhì)性內(nèi)容，代表了各地區(qū)市場經(jīng)濟自發(fā)的內(nèi)在要求，但在這種自發(fā)力量支配下的地區(qū)之間的經(jīng)濟活動往往是不穩(wěn)定的、脆弱的；而制度性一體化通過地區(qū)之間的協(xié)議、條約的方式，將地區(qū)經(jīng)濟關(guān)系加以鞏固和經(jīng)常化，因此它成為經(jīng)濟一體化走上正軌的直接因素，功能性一體化從中獲得了持續(xù)健康發(fā)展的保障。

二、政府在長株潭經(jīng)濟一體化中的功能缺失

推進(jìn)長株潭經(jīng)濟一體化的實質(zhì)就是要徹底解決地方市場分割問題，但由于三市在利益上的沖突導(dǎo)致政府在經(jīng)濟一體化過程中部分功能的缺失，是制約長株潭經(jīng)濟一體化推進(jìn)的根本原因。長株潭三市各級地方政府不僅具有分割市場的動機，而且具有分割市場的能力。

1.政府阻礙經(jīng)濟一體化的動機和能力分析

自改革開放以來、尤其自上世紀(jì)90年代中期以來，中國實施財稅體制改革，財政分權(quán)制度與現(xiàn)行的行政區(qū)劃制度相結(jié)合，使地方政府及其所管轄地區(qū)成為相對獨立的經(jīng)濟體，與干部考核和任免緊密相關(guān)，這一度成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展強有力的推動力，但也使地方實際上成為利益體[3]。在體制轉(zhuǎn)型中的長株潭三市地方政府的行為目標(biāo)變成了財政收入最大化，為謀求自身利益最大化而保護(hù)并發(fā)展本市企業(yè)經(jīng)濟福利。這樣，三市地方政府干預(yù)企業(yè)的目的，就與實現(xiàn)地方財政收入的最大化直接相連。三市地方政府就有可能憑借行政權(quán)力從外部吸引稀缺資源，刺激地方經(jīng)濟發(fā)展，對本地企業(yè)和外地企業(yè)在政策上實行差別待遇。

同時，三市地方政府為了完成各項經(jīng)濟指標(biāo)，不得不采取經(jīng)濟任務(wù)數(shù)量化分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。理論上，政府績效評估指標(biāo)體系不僅包括可以通過量化的指標(biāo)來衡量，如經(jīng)濟增長率、社會就業(yè)率等“硬指標(biāo)”，而且包括難以通過量化的指標(biāo)來衡量，如生態(tài)環(huán)境狀況、政府服務(wù)質(zhì)量、社會秩序與安全、社會經(jīng)濟福利水平等“軟指標(biāo)”。但在實踐中，三市地方政府為了完成經(jīng)濟任務(wù)，就利用行政權(quán)力把任務(wù)層層分解和量化，并以完成任務(wù)和指標(biāo)的實際狀況作為政府績效、官員政績評價和獎懲的直接依據(jù)，這必然催生績效評估指標(biāo)體系的“硬指標(biāo)”化傾向，使政府官員必然追求任期內(nèi)的GDP增長、財政收入的增長、居民收入的提高、引進(jìn)外資的擴大等短期行為。在這種條件下，三市地方政府必然想方設(shè)法擴大本地的經(jīng)濟趕超，保護(hù)本地企業(yè)和產(chǎn)品、歧視外地企業(yè)和產(chǎn)品、并阻止生產(chǎn)要素的自由流動，最終導(dǎo)致了市場的割裂。

雖然建立統(tǒng)一市場體制的長遠(yuǎn)目標(biāo)是明晰的，但在具體的運行機制中，三市地方政府所擁有的行政力量依然是資源配置的重要方式，賦予了三市地方政府有參與經(jīng)濟活動的能力，轉(zhuǎn)型中的政府仍擁有一般企業(yè)無法獲得的公共資源(如土地、公共基礎(chǔ)設(shè)施等)，還擁有企業(yè)所不具備的行政權(quán)力、制定競爭規(guī)則的權(quán)力(如稅收政策、城市規(guī)劃等)，而所有這些政府職能的展開，都是以行政區(qū)劃為載體的。盡管在確立市場經(jīng)濟體制目標(biāo)后，三市地方政府正從直接經(jīng)營企業(yè)的事務(wù)中逐步擺脫，其雖不直接介入企業(yè)的投資與運作，但可以用土地、稅收政策等地方公共資源變相地作為投入，行政區(qū)內(nèi)的公共資源成為地方經(jīng)濟發(fā)展的依托基礎(chǔ)和可支配的資本，由此導(dǎo)致了各種非規(guī)范競爭和區(qū)域整體邊際效益下降。

2.經(jīng)濟一體化中政府地方保護(hù)主義行為的博弈分析

在市場經(jīng)濟中，各地區(qū)都有自己的經(jīng)濟利益，并且圍繞追求自身利益最大化而存在著一定的競爭關(guān)系。作為地方利益代表的地方政府，為了吸引資本、技術(shù)等可流動生產(chǎn)要素流入，必然在投資環(huán)境、市場制度、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、公共服務(wù)與物品供給等方面展開跨地區(qū)政府之間的競爭。這種圍繞利益而展開的角逐，實際上是一種博弈關(guān)系。在相互博弈過程中，地方政府很容易陷入博弈論中經(jīng)常提到的“囚徒困境”，即對各方自身而言最優(yōu)的策略選擇，對整體而言，卻是最差的選擇。當(dāng)前，長株潭經(jīng)濟一體化推進(jìn)過程中存在的地方保護(hù)主義、要素市場分割化和地區(qū)產(chǎn)業(yè)“同構(gòu)化”就是這種“囚徒困境”的真實寫照。

A、B兩個地區(qū)都追求自身利益最大化，在博弈過程中，他們的決策行為是基于理性的，他們必然選擇對自己最有利的策略。博弈過程如下：如果雙方都不保護(hù)，在區(qū)域內(nèi)共同協(xié)調(diào)發(fā)展，制定統(tǒng)一的政策和規(guī)則，那么A地區(qū)可得到收益A+t1，B地區(qū)可得到收益B+t2（A>B，t1>t2，經(jīng)濟總量大的地區(qū)所獲得的收益相對較多）。如果保護(hù)增加的收益a>t1，那么A地區(qū)就會選擇保護(hù)。但是，這個時候B地區(qū)知道A地區(qū)選擇保護(hù)，那么B地區(qū)也會選擇保護(hù)。因為在都實行地方保護(hù)的情況下B地區(qū)的收益要大于A地區(qū)保護(hù)B地區(qū)不保護(hù)時的收益。于是，盡管本地區(qū)最大的福利是兩個地區(qū)都不保護(hù)收益為A+B+t1+t2，可是由于兩個地區(qū)存在保護(hù)的經(jīng)濟動因，任何一方選擇不保護(hù)，另一方就會選擇保護(hù)。最后，博弈的結(jié)果是都采取保護(hù)，顯然，這樣的納什均衡是一個“囚徒困境”，是最壞的結(jié)果。在這種條件下，如果A地區(qū)不采取地方保護(hù)，那么企業(yè)就會流出的成本較低，而以優(yōu)惠政策等形式采取地方保護(hù)主義的B地區(qū)就會吸引到更多的企業(yè)，地區(qū)的GDP和財政收入就會增加，而這正是地方政府官員考核的主要依據(jù)。在這種情況下，采取限制本地企業(yè)流出、為保護(hù)本地企業(yè)而限制外地企業(yè)進(jìn)入、以優(yōu)惠政策吸引外地企業(yè)等一些列的地方保護(hù)主義就會涌向，直接阻礙了經(jīng)濟一體化的推進(jìn)。只有三市經(jīng)濟之間存在功能性互補，即保護(hù)增加的收益a

三、改進(jìn)政府在長株潭經(jīng)濟一體化中作用的政策建議

長株潭經(jīng)濟一體化進(jìn)程中存在的問題，很大程度上是由地方政府“自私”的經(jīng)濟行為造成的。三市地方政府在體制轉(zhuǎn)型中掌握了大量的行政和經(jīng)濟資源，其抵制導(dǎo)致一體化陷入了困境。要突破三市地方政府的抵制，必須從削減地方政府掌控的資源、增強三市在經(jīng)濟上的功能性互補入手。

第一，積極轉(zhuǎn)變地方政府職能。市場經(jīng)濟條件下，三市地方政府的經(jīng)濟職能主要是為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好的市場環(huán)境和投資環(huán)境，提供公共物品與服務(wù)，盡量避免或減少直接干預(yù)經(jīng)濟。三市地方政府應(yīng)以區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，制定共同的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，通過加強三市相互之間的分工與協(xié)作，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，使有限的資源得以合理有效的配置，實現(xiàn)三市各自經(jīng)濟利益的最大化，由此對經(jīng)濟一體化起到積極的促進(jìn)作用。同時，在市場配置資源的條件下，要整合三市企業(yè)資源，以企業(yè)之間的功能性合作來奠定三市整個經(jīng)濟一體化的基礎(chǔ)。

第二，完善地方政府及其官員政績考核辦法。應(yīng)盡快設(shè)計、制定一套科學(xué)規(guī)范的地方政府及其官員政績考核指標(biāo)體系，考核內(nèi)容不僅要有經(jīng)濟增長速度、總量等方面的指標(biāo)，而且要有經(jīng)濟增長質(zhì)量、社會效益、環(huán)境保護(hù)等方面的指標(biāo)，并且把促進(jìn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、減少三市矛盾和沖突列為對三市地方政府及其官員進(jìn)行政績考核的重要指標(biāo)，以避免三市地方政府及其官員的短期行為。

第三，建立行之有效的法律約束機制。在市場經(jīng)濟活動中，如果沒有規(guī)范經(jīng)濟活動的行為規(guī)則，或者雖然有規(guī)范經(jīng)濟活動的行為規(guī)則，但沒有執(zhí)行保障，那么，社會經(jīng)濟生活就會陷入一種不確定的無序狀態(tài)，經(jīng)濟活動的交易成本和風(fēng)險成本就會大幅度提高，從而抑制正常經(jīng)濟交易行為的進(jìn)行。因此，要對三市地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的短期行為進(jìn)行行之有效的法律約束，這突出地體現(xiàn)在三市環(huán)境的共同治理上，不僅要加強立法，還要加強執(zhí)法，規(guī)范三市地方政府和有關(guān)企業(yè)，從而為三市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

第四，組建跨行政區(qū)的長株潭經(jīng)濟一體化協(xié)調(diào)發(fā)展管理機構(gòu)。長株潭經(jīng)濟一體化，涉及三市之間的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、生產(chǎn)要素流通等方面的問題。要利用長株潭三市黨政聯(lián)席會議的機制，迅速在長株潭三市之間組建跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展管理機構(gòu)勢在必行。該機構(gòu)的主要職能在于協(xié)調(diào)三市利益關(guān)系，統(tǒng)一管理經(jīng)濟一體化發(fā)展專項基金，具體負(fù)責(zé)實施跨三市之間的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)，甚至還可以監(jiān)督和約束三市地方政府在經(jīng)濟一體化過程中的短期行為。

長株潭經(jīng)濟一體化的推進(jìn)就是要在經(jīng)濟一體化中不斷增強三市在經(jīng)濟上的功能性互補，增加三市在經(jīng)濟一體化推進(jìn)中的預(yù)期收益，從而在根本上實現(xiàn)三市在經(jīng)濟上的一體化。在三市經(jīng)濟上尚未形成這種功能性互補的條件下，要逐步改革現(xiàn)有的行政體制和官員考核考核機制，轉(zhuǎn)變政府職能，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，降低三市政府在分割市場、各自為政的地方保護(hù)主義動機，改進(jìn)政府在長株潭經(jīng)濟一體化中的作用，為三市在經(jīng)濟上形成有機的、互補的經(jīng)濟系統(tǒng)創(chuàng)造條件。

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[責(zé)任編輯安世友]