農(nóng)村剩存貧困的特征及治理路徑

摘要：黨的十七大提出了到2020年我國“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”的奮斗目標(biāo)。然而，由于主觀、客觀方面的原因，我國農(nóng)村的“剩存貧困”突出，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全面小康社會(huì)建設(shè)。當(dāng)前，農(nóng)村“剩存貧困”的治理既有困難，也有有利條件。要從強(qiáng)化政府責(zé)任、壯大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、提高抗貧能力、創(chuàng)新扶貧機(jī)制、完善保障體系等方面加快農(nóng)村的“剩存貧困”治理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；剩存貧困；現(xiàn)狀；治理

中圖分類號(hào)：F328文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2008)09-0043-02

黨的十七大提出了新時(shí)期的扶貧開發(fā)工作要通過“一個(gè)加大、兩個(gè)提高”，到2020年我國“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”的要求和目標(biāo)。這對進(jìn)一步開展新時(shí)期的扶貧開發(fā)，消除“剩存貧困”具有重要意義。

一、農(nóng)村剩存貧困的特征

貧困是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可回避的問題，即使到2015年，全世界也還有9億人處于嚴(yán)重的貧困狀態(tài)[1]。改革開放以來，我國扶貧開發(fā)取得了歷史性的巨大成就，但依然面臨嚴(yán)重的“剩存貧困”難題。

這種“剩存貧困”在我國農(nóng)村尤為突出。國務(wù)院扶貧辦新聞發(fā)言人劉福合表示:2007年全國農(nóng)村人均純收入低于785元的絕對貧困人口從2 148萬減少到1 479萬；人均純收入在789元~1 067元的低收入貧困人口從3 550萬減少到2 841萬。且減少貧困人口的壓力越來越重，貧困群體的弱勢地位更加突出。我國農(nóng)村的“剩存貧困”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為以下特征：

第一，貧困分布廣。我國“剩存貧困”主要分布在中西部地區(qū)和東部山區(qū)的26個(gè)省（區(qū)、市）。其中，國家扶貧重點(diǎn)縣地域就占國土總面積的25.3%，總?cè)丝?.23億，占全國農(nóng)村總?cè)丝诮?/4。在592個(gè)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（以下簡稱扶貧重點(diǎn)縣）中，有49個(gè)縣在東部地區(qū)，占8.28%；有150個(gè)縣在中部地區(qū)，占25.34%；有393個(gè)在西部大開發(fā)地區(qū)，占66.38%[2]。

第二，貧困程度深。2004年末，我國農(nóng)村尚未解決溫飽的絕對貧困人口有2 600萬（以人均年純收入637元以下標(biāo)準(zhǔn)），初步解決溫飽但尚不穩(wěn)定的農(nóng)村貧困人口有5 000萬（以人均年純收入924元以下標(biāo)準(zhǔn)），也即尚未解決和尚末穩(wěn)定解決溫飽的農(nóng)村貧困人口共有7 600萬。

第三，返貧現(xiàn)象突出?！胺地殹笔侵肛毨丝诤偷貐^(qū)在脫貧之后又重新陷入了貧困的現(xiàn)象。

在我國農(nóng)村，“返貧”現(xiàn)象十分突出，許多地方在扶貧脫貧過程中都出現(xiàn)過 “返貧”現(xiàn)象，有的還非常嚴(yán)重。據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告》介紹，三峽某庫區(qū)縣（一些簡稱“庫區(qū)縣”）返貧率曾經(jīng)高達(dá)51.9%。而地處秦巴山區(qū)某縣的筆山鎮(zhèn)返貧率競達(dá)95%。世行“秦巴”扶貧項(xiàng)目中，1998—1999年的脫貧農(nóng)戶比重為8％，返貧農(nóng)戶卻高達(dá)11.5％[3]。

第四，脫貧難度大。經(jīng)過幾十年的扶貧攻堅(jiān)，比較優(yōu)勢明顯的地區(qū)和人群都已經(jīng)脫貧致富了，多數(shù)“剩存貧困”地區(qū)的自然環(huán)境都比較差，有的甚至非常惡劣不適合人居住，再加上自然災(zāi)害頻發(fā)，“剩存貧困”地區(qū)的脫貧難度日益增大。而“剩存貧困”人群的抗貧能力又呈遞減趨勢，使脫貧難度日益加大。

第五，個(gè)體貧困突出。當(dāng)前，農(nóng)村貧困由 “整體貧困”向“局部貧困”或“個(gè)體貧困”轉(zhuǎn)變，原來單一的“貧困區(qū)”逐步向“貧、富區(qū)”交織化發(fā)展。從“庫區(qū)縣”看來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，扶貧攻堅(jiān)工作的不斷深入，到2004年，該縣的市定特困村僅有141個(gè)，比2002年減少了149個(gè)，比2001年減少了260個(gè)。與此同時(shí)，貧困地區(qū)致富能人的不斷崛起，他們用適量的資金和較大的技術(shù)支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了“大戶幫扶貧困戶”，并帶動(dòng)了一批農(nóng)戶逐步富裕起來，使 “貧困區(qū)”逐步消失，而個(gè)體貧困隨之凸現(xiàn)，“有的落后地區(qū)的農(nóng)民人均年收入不足100元” [4]。

第六，持續(xù)貧困增多。持續(xù)貧困或“長期貧困”是指一個(gè)貧困個(gè)體經(jīng)歷了五年或五年以上的確切的能力剝奪。個(gè)體可以指個(gè)人，也可以指一個(gè)家庭或家族。也有研究認(rèn)為，90％的長期貧困者都經(jīng)歷了四年貧困時(shí)期[5]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國農(nóng)村貧困人口已從改革開放之初的2.5億減少到2002年的2 820萬。但2003年由于受災(zāi)等原因，貧困人口反而又增加了80萬，即達(dá)2 900萬。2004年底，全國農(nóng)村絕對貧困人口為2610萬，比上年減少290萬，占農(nóng)村人口的比重為2.8%，比上年下降0.3個(gè)百分點(diǎn)；初步解決溫飽但還未穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口為4 977萬，減少640萬，占農(nóng)村人口的比重為5.3%，下降0.7個(gè)百分點(diǎn)。到2005年底，中國還有2 365萬農(nóng)村絕對貧困人口及4 067萬相對貧困人口，兩者共計(jì)6 432萬。此后，即使在新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，高度關(guān)注民生，美元貶值的背景下2006年仍然有2 148萬，2007年也有1 479萬；人均純收入在786元~1 067元的低收入貧困人口也分別為3 550萬和2 841萬。這些數(shù)據(jù)在扣除“脫貧后返貧”人口以外均為持續(xù)貧困者，隨著持續(xù)的時(shí)間越長剩存貧困的累積越多，甚而出現(xiàn)貧困的代際傳遞。

二、農(nóng)村剩存貧困的治理路徑

1.強(qiáng)化政府責(zé)任

加強(qiáng)公共服務(wù)型政府建設(shè)，強(qiáng)化政府在農(nóng)村剩存貧困治理中的責(zé)任。首先要形成“必須在全社會(huì)確立起讓全體社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展成果”的基本理念。其次要重視加強(qiáng)對中國返貧問題的理論研究及政策指導(dǎo)。同時(shí)，要加大扶貧經(jīng)費(fèi)投入、管理和使用。中國目前的反貧困資金不足GDP的0.5 %，與國際上至少應(yīng)占GDP的1.5 %的標(biāo)準(zhǔn)還相差甚遠(yuǎn)。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010) 》中明確提出：中央財(cái)政逐步加大對貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，各有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市建立二級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度，為貧困地區(qū)提供財(cái)力支持。當(dāng)前要加快公共財(cái)政供給制度改革，調(diào)整中央和地方兩級(jí)財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村扶貧的支持力度。

2.壯大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

消除農(nóng)村剩存貧困必須建立在縣域經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，樹立全新的科學(xué)發(fā)展理念，用發(fā)展的眼光審視貧困，把扶貧納入發(fā)展之中統(tǒng)籌謀劃，在發(fā)展破解剩存貧困難題。對此，一要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要根據(jù)自然環(huán)境條件和資源優(yōu)勢，按照產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的要求，優(yōu)化區(qū)域布局，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，選好產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，采取扶持龍頭企業(yè)、加大金融支持、發(fā)展專業(yè)合作組織，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)品。二要加快工業(yè)化進(jìn)程。工業(yè)化是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的必經(jīng)階段，也是剩存貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的必經(jīng)之路。牢固樹立以工興農(nóng)、以工脫貧的思想，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)；加大招商引資力度，鼓勵(lì)適宜小項(xiàng)目進(jìn)鄉(xiāng)村，鼓勵(lì)外來資金項(xiàng)目入農(nóng)村，為貧困戶就業(yè)、增收、脫貧拓寬渠道。三要拓寬農(nóng)民增收渠道。不斷增強(qiáng)貧困農(nóng)戶的組織化程度和市場競爭的能力。四要引導(dǎo)農(nóng)民就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)。形成“縣有開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)有集中區(qū)、村有創(chuàng)業(yè)點(diǎn)”，為廣大農(nóng)民提供就業(yè)崗位。

3.提高抗貧能力

人力資本是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量，是解決返貧問題的決定性因素。西奧多·舒爾茨指出：“土地本身不是造成貧窮的關(guān)鍵因素，人力才是：在提高人口素質(zhì)上所進(jìn)行的投資會(huì)極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、提高窮人的福利水平?！盵6]

農(nóng)村剩存貧困人口的人力資本素質(zhì)較低，抗貧能力弱，脫貧難度大，應(yīng)著力提高貧困群體自身素質(zhì)，增強(qiáng)勞動(dòng)本領(lǐng)和致富能力。必須堅(jiān)持扶持、扶技、扶智相結(jié)合；高度重視農(nóng)村教育，落實(shí) “兩免一補(bǔ)”政策；加大農(nóng)民繼續(xù)教育力度，加強(qiáng)剩存貧困農(nóng)民的生存和發(fā)展技能培訓(xùn)；擴(kuò)大對貧困地區(qū)、貧困人口的人力資本開發(fā)投入；扶抑并重著力提高剩存貧困農(nóng)民人力資本的積累水平。當(dāng)前，應(yīng)著重實(shí)行訂單培訓(xùn)、定向培訓(xùn)、免費(fèi)培訓(xùn)，使有培訓(xùn)需求和創(chuàng)業(yè)就業(yè)欲望的剩存貧困農(nóng)民尤其是特困、殘疾和大齡貧困勞動(dòng)力都能接受免費(fèi)培訓(xùn)；大力弘揚(yáng)新時(shí)期的創(chuàng)業(yè)文化，努力形成“人人想做事、家家忙致富”和自主創(chuàng)業(yè)、艱苦創(chuàng)業(yè)、全民創(chuàng)業(yè)的社會(huì)風(fēng)尚。

4.創(chuàng)新扶貧機(jī)制

要以改革創(chuàng)新精神開展新時(shí)期的扶貧工作，一要整合扶貧資源。以扶貧開發(fā)規(guī)劃為統(tǒng)攬整合各方資源，建立行業(yè)規(guī)劃與扶貧規(guī)劃相銜接的機(jī)制，把部門職責(zé)與扶貧開發(fā)工作有機(jī)結(jié)合；逐步形成“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與、多元投入、統(tǒng)籌發(fā)展”的扶貧工作新機(jī)制、新格局。二要完善對口幫扶。加強(qiáng)社會(huì)扶貧工作，加強(qiáng)和完善“集團(tuán)式”扶貧工作；要加大宣傳力度，大力組織開展形式多樣的扶貧捐助活動(dòng)，為全社會(huì)參與扶貧營造氛圍；建立黨員干部、富裕農(nóng)民結(jié)對幫扶剩存貧困農(nóng)民機(jī)制。三要多元扶貧開發(fā)。拓寬扶貧途徑，在發(fā)展思路、物質(zhì)財(cái)力、科技文化、社會(huì)事業(yè)等方面給予幫扶；鼓勵(lì)多種所有制經(jīng)濟(jì)組織包括民營企業(yè)以各種方式予以幫扶；廣泛地動(dòng)員和組織社會(huì)力量參與扶貧，支持社會(huì)組織、民間團(tuán)體積極開展“脫貧工程”、“光彩事業(yè)”等幫扶活動(dòng)。四要重視對貧困地區(qū)的小額信貸進(jìn)行積極引導(dǎo)、規(guī)范運(yùn)作。規(guī)范小額信貸運(yùn)作，積極引導(dǎo)國際有償援助性資金、國內(nèi)政策性銀行、農(nóng)村合作金融組織的資金參與小額信貸，支持扶貧開發(fā)項(xiàng)目。五要轉(zhuǎn)變扶貧思路?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》第19條指出，穩(wěn)步推進(jìn)自愿移民搬遷。對居住生存條件惡劣、自然資源貧乏地區(qū)的特困人口，要結(jié)合退耕還林還草實(shí)行搬遷扶貧，使農(nóng)村剩存貧困農(nóng)民遠(yuǎn)離惡劣自然環(huán)境的居住地。當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)，在輸血式扶貧和造血式扶貧的基礎(chǔ)上，大力實(shí)施移民式、遷徙式扶貧，切實(shí)改善其生存和發(fā)展的環(huán)境，以降低反貧困的成本。

5.完善保障體系

由于社會(huì)保障具有防止非貧困的社會(huì)成員淪為貧困階層及幫助貧困的社會(huì)成員擺脫生活困境的雙重功能，發(fā)達(dá)國家均建立了比較健全的社會(huì)保障體系。必須站在共享改革成果，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的高度，建立傾斜農(nóng)村、關(guān)照貧困、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系。一方面要建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，免除建卡貧困戶的自籌參合費(fèi)用，將經(jīng)濟(jì)扶貧與衛(wèi)生扶貧有機(jī)結(jié)合起來。另一方面建立農(nóng)村特困農(nóng)民的最低生活保障制度，逐步提高低保標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)施，使剩存貧困農(nóng)民“老有所養(yǎng)”。而且，還要完善和發(fā)展傾斜農(nóng)村的社會(huì)救濟(jì)和慈善事業(yè)。

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[責(zé)任編輯吳高君]