農(nóng)民增收相關(guān)政策執(zhí)行中存在的問題、成因及對策

摘要：國家關(guān)于三農(nóng)問題的一系列公共政策，對于農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展起到了巨大作用，但公共政策執(zhí)行的效果如何，是否真正起到了農(nóng)民增收減負(fù)的作用，是公共政策研究的重點。通過對政策執(zhí)行存在問題的分析，提出應(yīng)建立完善、和諧的政策執(zhí)行機制，以此提高政策執(zhí)行的有效性，達(dá)到提高農(nóng)民增收的目的。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策執(zhí)行；農(nóng)民增收

中圖分類號：F323文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）14－0063－03

我國農(nóng)業(yè)人口眾多，到2006年，中國農(nóng)村的人口比重仍高達(dá)59%，即使將農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員算作城市人口，中國實際農(nóng)村人口仍高達(dá)47.5%。（陳釗，2008）農(nóng)村人口的收入得不到提高，中國就不可能真正達(dá)到小康社會。農(nóng)民增收相關(guān)政策的執(zhí)行，屬于一般性的政策執(zhí)行，但也有其特殊性。目前，關(guān)于農(nóng)民增收與公共政策執(zhí)行效果之間關(guān)系的研究還非常少。因此，對于公共政策執(zhí)行效果的評價及其對農(nóng)民增收的影響研究，不但可以豐富政策執(zhí)行的理論，也可以加快農(nóng)民增收的步伐。

一、農(nóng)民增收政策執(zhí)行的影響因素

農(nóng)民增收相關(guān)政策是指政府為增加農(nóng)民的收入、保障社會穩(wěn)定而制定的各類法律、法規(guī)、條例和具體措施。主要目的是通過政府的宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)作用，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、拓寬收入來源、保障農(nóng)民利益。增收相關(guān)政策可分為三類：第一類：加強政府投入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策；第二類：拓寬收入來源、保障農(nóng)民利益的政策；第三類：優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用的政策。政策執(zhí)行涉及眾多的因素和參量且內(nèi)容極為復(fù)雜的活動過程，影響農(nóng)民增收相關(guān)政策執(zhí)行的因素有：

（一）政策自身的科學(xué)性

有效地執(zhí)行增收政策，首先政策本身應(yīng)是科學(xué)、符合實際情況、并且廣泛適用于廣大農(nóng)民。我國地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地自然資源也不盡相同，因此，農(nóng)民增收政策及執(zhí)行計劃，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村的實際情況出發(fā)而制定。在制定過程中吸收農(nóng)民代表參與進(jìn)來，有暢通的信息渠道和途徑，可以將農(nóng)民的意見和想法反映到政策制定中心來。再通過專家將這些意見進(jìn)行分類和匯總，最后體現(xiàn)在增收政策中。

（二）農(nóng)民的主體性和能動性

農(nóng)民增收政策的執(zhí)行關(guān)鍵在于農(nóng)民的積極配合。農(nóng)民參與決策、參與政策執(zhí)行的程度，以及對政策的理解和認(rèn)可，都會影響政策的有效落實。因此，激發(fā)和調(diào)動廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性是增收工作的核心問題，也是做好農(nóng)村工作的突破口。由于農(nóng)民自身文化素質(zhì)有限，有些地處邊遠(yuǎn)山區(qū)，對于政策的接受和理解程度都有限，因此需要整個社會輿論的廣泛宣傳，地方政府可以將政策宣傳形式多樣化，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民喜聞樂見的方式進(jìn)行有針對性地宣傳，營造一個積極配合農(nóng)民增收政策的環(huán)境。

（三）各級政府和公務(wù)員的能力及素質(zhì)

各級政府在執(zhí)行過程中起到承上啟下的作用。一方面要非常了解中央政策的精神和內(nèi)容，另一方面要將本地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村實際情況與政策結(jié)合起來，制定出適合本地區(qū)的執(zhí)行計劃，最后還要將這些政策分解，向廣大農(nóng)民進(jìn)行宣傳，力求落實到農(nóng)村基層當(dāng)中去。因此，各級國家干部，特別是農(nóng)村基層干部的素質(zhì)與執(zhí)政能力對于政策能否落實到位，最終政策目標(biāo)的實現(xiàn)非常關(guān)鍵。農(nóng)村基層干部政策的領(lǐng)悟能力，工作中的奉獻(xiàn)精神、職業(yè)道德、能否公正地行使行政權(quán)力，會對政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生直接的影響。

（四）良好的政策執(zhí)行環(huán)境和資源保障

政策的執(zhí)行環(huán)境包括與政策執(zhí)行有關(guān)的一切政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境。因此，有利的環(huán)境保障應(yīng)包括：完善的法制環(huán)境（執(zhí)行的法制保障）；完善的政治環(huán)境（政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性的保障）；精簡、效能的行政組織機構(gòu)（政策執(zhí)行效率的保障）；政策的執(zhí)行，離不開各種資源的保障。資源既包括有形的物質(zhì)資源，也包括無形的信息資源、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威等，有了這些寶貴的資源，才能做到政令暢通、信息傳遞準(zhǔn)確；各種財政投入、農(nóng)業(yè)科技、人力資源做到及時、有效地投入。

二、農(nóng)民增收相關(guān)政策執(zhí)行中存在的問題及成因分析

（一）存在的問題

筆者在2008年對黑龍江省望奎縣、巴彥縣各抽取一個鄉(xiāng)進(jìn)行了抽樣調(diào)查，根據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)在農(nóng)民增收相關(guān)政策的執(zhí)行上還存在以下一些問題：

1.政策的宣傳解釋力度還存在一定差距

以農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的50%～80%的分組為例，農(nóng)民認(rèn)為，政府經(jīng)常進(jìn)行公共政策宣傳、解釋的占8.9%，定期、不經(jīng)常的32.2%、沒有和不知道的占58.9%，大部分農(nóng)戶都認(rèn)為，政府沒有對相關(guān)的政策進(jìn)行宣傳、解釋，認(rèn)為宣傳解釋比較好的最高比例只有13.3%。這說明針對以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)戶，宣傳解釋國家的惠農(nóng)政策，還有近1/3的農(nóng)戶不夠清楚，這就會在一定程度上影響這一部分農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)增收的積極性，也就是影響了政策執(zhí)行的有效性。

2.政策執(zhí)行的針對性有所欠缺

在調(diào)查中80%以上的農(nóng)戶都認(rèn)識到了科技種田的重要性，但是，認(rèn)為政府很少或從來沒有進(jìn)行過科技種田培訓(xùn)、指導(dǎo)的占到了70%～80%?？梢姡谵r(nóng)民的切實需要上，政府行政的針對性上還存在較大不足。這中間或許是缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)人員，或許是缺少資金，即便如此，這些問題也是政府應(yīng)該解決的難題。

3.政策執(zhí)行缺少創(chuàng)新力

比如，對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍存在等、靠思想，等待上級組織技術(shù)下鄉(xiāng)、等待派來技術(shù)人員。其實各地都有自己的種田能手，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府組織農(nóng)民向身邊的種田能手學(xué)習(xí)，是見效最快、效果最好的辦法。再如，對于農(nóng)產(chǎn)品銷路不暢的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是束手無策、消極等待，而不是大力扶持和鼓勵農(nóng)民自己組織中介機構(gòu)，更沒有大膽地去調(diào)查市場，沒有利用網(wǎng)絡(luò)信息渠道了解產(chǎn)品社會需求方向，出面組織農(nóng)民成立相應(yīng)的中介組織。如此下去，農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道問題，將永遠(yuǎn)處于被動局面。

4.增收政策的延續(xù)性欠缺

政策的制定一個原則就是延續(xù)性。政策必須能夠保證在目標(biāo)實現(xiàn)之前的一段時間內(nèi)和一定層級上的延續(xù)性。目前的一些增收政策存在著不同程度的延續(xù)性欠缺現(xiàn)象：一是不存在延續(xù)性。有的政策今年有，明年沒有了；有的政策縣級有，鄉(xiāng)村級就沒有了。二是即使能夠延續(xù)，但卻出現(xiàn)扭曲和走樣。有的政策今年是這樣的投入，明年就不同程度的減少。

5.農(nóng)民自主意識差

從調(diào)查情況看，農(nóng)民在黨的惠農(nóng)政策面前，都是被動的受益者，政府并沒有注意提高農(nóng)民的民主意識，鼓勵農(nóng)民民主參政，發(fā)表農(nóng)民自己的看法，更沒有鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)新、自主創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民作為政策的直接收益主體，他們的配合與積極性在很大程度上制約著政策的有效執(zhí)行。政策在實施的過程中難免會觸及部分人的利益，尤其政策的作用對象。政策對象的價值取向、范圍、接受程度等方面都會影響到政策的有效執(zhí)行。因為政策受體的價值取向、素質(zhì)、接受程度的不同，就會出現(xiàn)不配合、不遵從、不理解的現(xiàn)象。

（二）問題產(chǎn)生的原因

1.“自上而下”的政策執(zhí)行方式

目前，我國的政策仍主要由國家上層規(guī)劃和制定，然后各地區(qū)將其具體化為地方的目標(biāo)與指示。由于制定的政策都是宏觀，需要到各地方分解為具體的政策計劃與執(zhí)行方案，所以地方政府工作人員是否能夠完全地接受并有效執(zhí)行政策，政策執(zhí)行的主體是否愿意接受中央的政策就存在不可控性了。在這種體制中，農(nóng)民的愿望只能通過各級地方政府層層向上傳送。農(nóng)民作為政策執(zhí)行的客體，是增收政策的受益對象，卻并不能參與到與自身利益密切相關(guān)政策制定中來，因此，政策執(zhí)行的效果就會大打折扣。

2.政策執(zhí)行機制之間的沖突和不和諧

（1）從政策制定的環(huán)節(jié)看，政策本身質(zhì)量上存在著不足。盡管各項政策的出臺都經(jīng)過了大量的論證和考察，但由于不同地區(qū)的地理條件和農(nóng)民素質(zhì)等方面的影響，造成了政策制定上會出現(xiàn)不同程度的缺陷和不足：第一，政策可行性論證不充分。一定時期政府為了提高農(nóng)民收入，急于出臺政策，要么簡單照搬其他省份的政策，要么草草論證，沒有充分考慮政策的可行性和執(zhí)行上的問題，往往出現(xiàn)政策出臺了，卻執(zhí)行不了的狀況。第二，政策本身缺少責(zé)任機制，政策僅僅設(shè)計了預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)，而沒有在政策目標(biāo)實現(xiàn)過程中各環(huán)節(jié)的責(zé)任進(jìn)行約定，這就出現(xiàn)了各類政策在執(zhí)行過程中的效果不佳。第三，政策不具體，由于政策在內(nèi)容上意義不清，目的含糊，具體的細(xì)節(jié)不詳細(xì)，因此，在執(zhí)行的過程中就會出現(xiàn)不同的理解，不同的執(zhí)行方法和結(jié)果，為政策有效執(zhí)行和目標(biāo)的最終實現(xiàn)帶來種種困難。

（2）從政策執(zhí)行環(huán)節(jié)看，增收政策執(zhí)行環(huán)境不良?；鶎诱ぷ魅藛T作為政策執(zhí)行主體，由于自身的知識能力、職業(yè)道德等方面參差不齊，對于增收政策并沒有真正的理解和領(lǐng)悟，在執(zhí)行中難免產(chǎn)生偏差。有些基層領(lǐng)導(dǎo)為了政績，不顧各地的實際情況，盲目引進(jìn)上馬一些并不符合當(dāng)?shù)貙嶋H的企業(yè)，也為政策執(zhí)行帶來各種困難。另外，政策執(zhí)行組織，即各級政府部門間，由于自身的決策體制、組織制度、主體的權(quán)力與威信、機構(gòu)的層級與幅度、組織間的協(xié)調(diào)與溝通等方面的不足或欠缺，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)困難與失誤。

（3）從政策執(zhí)行評估環(huán)節(jié)看，增收政策的評價體系不完善。政策的制定、執(zhí)行、評估是政策的一個完整的體系。每一項政策都應(yīng)該履行每一個步奏。而且政策執(zhí)行的效果好壞只有通過科學(xué)的評價體系，才能很好的總結(jié)出來。當(dāng)前，政策評價體系的不夠完善為政策的有效執(zhí)行設(shè)置了一定的障礙。諸如一個地區(qū)投入資金進(jìn)行扶貧牛的補貼，政策出臺了，也執(zhí)行了，但究竟該項政策最終的效果怎樣，必須有一套科學(xué)的評價。對于扶貧牛的質(zhì)量怎么樣？是否增加了農(nóng)民的收入？對這些問題進(jìn)行反饋、評估。

三、提高農(nóng)民增收相關(guān)政策執(zhí)行有效性的對策

（一）嚴(yán)把政策制定關(guān)

在農(nóng)民增收政策制定出臺階段，主要應(yīng)圍繞政策的科學(xué)性、合法性、目標(biāo)明確性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性、政策的延續(xù)性、穩(wěn)定性、時效性等幾個方面下工夫，嚴(yán)格把好政策制定的關(guān)口。政策在論證和內(nèi)容的規(guī)范上必須時刻以農(nóng)民增收為核心內(nèi)容；必須保證對于農(nóng)民增收切實可行，無論是經(jīng)濟的可行性，還是技術(shù)的可行性，都應(yīng)該科學(xué)合理，而不是好高騖遠(yuǎn)，不切實際；政策必須保證在農(nóng)民增收的過程中的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，不能顧此失彼，應(yīng)處理好年度之間、組織之間、農(nóng)民和農(nóng)民之間，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)之間等方面的相互協(xié)調(diào)與系統(tǒng)配合。

（二）加強對政策執(zhí)行的有效監(jiān)督

第一，建立良好的政策監(jiān)督機制。在政策執(zhí)行的過程中，必須建立行之有效的政策監(jiān)督機制，監(jiān)督渠道要暢通、高效，發(fā)現(xiàn)實施活動中出現(xiàn)的問題和困難，及時采取補救措施和辦法，控制政策執(zhí)行的進(jìn)程和效果，同時要提高政策監(jiān)督的反饋功能。第二，制定科學(xué)的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)實際的執(zhí)行情況，對照制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，糾正違反政策執(zhí)行目標(biāo)的偏差。第三，建立責(zé)任追究制度，在政策執(zhí)行過程中，對政策執(zhí)行的失敗或失誤而造成的損失要追究責(zé)任人的具體責(zé)任，真正提高政策的責(zé)任和效率意識。第四，建立合理的評估機構(gòu)，加強官方和民間評估主體的信息交流與共享，真正地提高政策執(zhí)行的效果。第五，完善評估制度。在評估的過程中，應(yīng)該建立完備的標(biāo)準(zhǔn)、工作制度，管理制度、信息交流制度等，使評估工作減少盲目性，走上科學(xué)化和合理化的道路。

（三）加強增收政策的延續(xù)性和政策間的協(xié)調(diào)性

我國應(yīng)通過農(nóng)民增收的直接政策，即農(nóng)業(yè)補貼政策和糧食生產(chǎn)政策，直接減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，利用這一政策執(zhí)行的積極成果，發(fā)展農(nóng)村教育和農(nóng)業(yè)科技，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供動力。同時，農(nóng)民增收直接政策的落實還可以有效地加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧工作的開發(fā)、農(nóng)村投融資體制的改革和完善。通過這一系列農(nóng)民增收政策的相互配合，溝通各個政策執(zhí)行機構(gòu)的政策執(zhí)行情況，來實現(xiàn)提高我國農(nóng)民收入的最終目標(biāo)。

（四）提高農(nóng)民民主參政的積極性和創(chuàng)造性

提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部以及廣大農(nóng)民對黨的惠農(nóng)政策的認(rèn)識和理解，是各級政府的重要責(zé)任。應(yīng)該讓農(nóng)民代表參與到增收執(zhí)行計劃當(dāng)中，使他們及時準(zhǔn)確地了解政策內(nèi)容、政策目標(biāo)、政策要求，這有利于政策執(zhí)行資源的合理配置，減少政策執(zhí)行過程中的資源浪費，將參與化為增收政策執(zhí)行的內(nèi)在動力，克服政策執(zhí)行的盲目性和隨意性，防止可能出現(xiàn)的獨斷專行和以權(quán)謀私。另外，因為農(nóng)民代表來源于農(nóng)民，由他們到農(nóng)村去宣傳增收政策，更容易使廣大農(nóng)民信服和接受，從而提高執(zhí)行政策的積極性。

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