加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的對(duì)策思考

　　
　　 作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，預(yù)算制度的改革既為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督提供了條件，更對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督提出了要求。近年來(lái)，隨著部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度等公共財(cái)政改革的深入推進(jìn)，預(yù)算執(zhí)行管理不斷加強(qiáng)，預(yù)算的公平性、公開(kāi)性、透明度和完整性有了很大的提高，但是年初預(yù)算到位率低、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、項(xiàng)目支出管理不嚴(yán)等問(wèn)題仍然存在。日前，為深化預(yù)算制度改革，加強(qiáng)預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的通知》，明確提出“建立事前事中事后一體化的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制”等要求，為各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展預(yù)算監(jiān)督指明了方向。
　　
　　 一、我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀
　　
　　歷年的審計(jì)報(bào)告能夠全面反映預(yù)算執(zhí)行的總體情況，不僅能夠?yàn)檎訌?qiáng)宏觀管理提供重要依據(jù)，也有利于人大及其常委會(huì)更好地履行審查預(yù)算和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行的職責(zé)。自2004年國(guó)家審計(jì)署首次公布審計(jì)情況后，一年一度的審計(jì)報(bào)告公布都會(huì)引起全社會(huì)關(guān)注，年度審計(jì)報(bào)告容量不斷增加，審計(jì)規(guī)模也在逐步擴(kuò)大。日前，國(guó)家審計(jì)署公開(kāi)了2007年度中央預(yù)算和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況。在中央預(yù)算執(zhí)行中，部門本級(jí)存在問(wèn)題金額293.79億元，部門所屬單位存在問(wèn)題金額170.7億元。此外，近年的審計(jì)報(bào)告也一再警示財(cái)政部粗放式的預(yù)算制定和執(zhí)行，2007年度有376.87億元未納入預(yù)算管理，2006年更追加預(yù)算816.5億元，占已批準(zhǔn)預(yù)算的12%。在審計(jì)公報(bào)中，各部門單位采用冒領(lǐng)虛支、多領(lǐng)預(yù)算、截留轉(zhuǎn)移或挪用、辦公超標(biāo)、重復(fù)投資等各種方法違規(guī)、違紀(jì)、違法使用預(yù)算資金。以冒領(lǐng)虛支、多領(lǐng)預(yù)算的手法而言，2006年有環(huán)?？偩帧⒚窈娇偩?、煙草局、鐵道部等，2007年則有廣電總局、稅務(wù)總局等。以截留轉(zhuǎn)移或挪用為例，涉及人口計(jì)生委、國(guó)土資源部、質(zhì)檢總局等40多個(gè)部門。
　　
　　二、預(yù)算執(zhí)行存在問(wèn)題的原因分析
　　
　　預(yù)算反映了政府財(cái)政收支活動(dòng)的范圍、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，任何國(guó)家都把財(cái)政預(yù)算監(jiān)督列為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容。近幾年，我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督力度不斷加大，一些常規(guī)性的審查監(jiān)督工作做得越來(lái)越細(xì)，程序也在不斷地規(guī)范，但仍然存在一些問(wèn)題。
　　首先，預(yù)算編制不夠科學(xué)。由于預(yù)算的編制過(guò)于倉(cāng)促和粗放，只按使用方向列條目，沒(méi)有收支明細(xì)表和詳細(xì)說(shuō)明，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不具體，導(dǎo)致預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容不夠細(xì)化。一方面計(jì)劃與實(shí)際情況的差別較大，不夠科學(xué)和合理，無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督；另一方面在預(yù)算執(zhí)行期間頻繁調(diào)整預(yù)算，成為監(jiān)督的障礙因素。從國(guó)家審計(jì)署最新公布的49部門審計(jì)結(jié)果看，教育部有71.42億元預(yù)算資金年初未細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目，造成執(zhí)行單位年初預(yù)算編報(bào)不完整；截至2007年底，中科院2007年度預(yù)算中累計(jì)有14.27億元未細(xì)化和批復(fù)到所屬單位；水利部批復(fù)2007年所屬單位預(yù)算時(shí)，未將11 642萬(wàn)元基本建設(shè)資金細(xì)化到具體單位，直至10月、11月才細(xì)化批復(fù)完畢，影響了這部分財(cái)政資金的使用效益，也影響了對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。此外，政府收入包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入以及第三種資金，即通常所說(shuō)制度外收入，而從預(yù)算編制的內(nèi)容看，我國(guó)編制的預(yù)算僅反映了預(yù)算內(nèi)資金的分配情況，還有預(yù)算外資金和制度外收入游離于政府預(yù)算之外，政府預(yù)算的合理性有所欠缺，同時(shí)也使得預(yù)算監(jiān)督范圍縮小。
　　其次，預(yù)算單位內(nèi)控機(jī)制失效。預(yù)算的執(zhí)行階段是實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的過(guò)程，需要通過(guò)審計(jì)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。這些專門機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)，作為預(yù)算的外部力量發(fā)揮作用。與世界上的大多數(shù)國(guó)家采用立法型審計(jì)不同，我國(guó)屬于行政型審計(jì)，即審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)。在行政型模式下，審計(jì)機(jī)構(gòu)是國(guó)家行政的組成部分，具有國(guó)家行政的性質(zhì)。由于審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)務(wù)上依賴于財(cái)政部門與各級(jí)政府，各級(jí)政府是審計(jì)機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)的用人權(quán)、財(cái)權(quán)都集中在各級(jí)政府手中。因此，盡管我國(guó)有65.39%的政府部門建立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但獨(dú)立性不強(qiáng)，多數(shù)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立于財(cái)務(wù)部門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不能直接向單位最高管理層匯報(bào)工作，往往成為會(huì)計(jì)稽核或財(cái)務(wù)監(jiān)督的替代品。其具體表現(xiàn)為：改變資金用途，轉(zhuǎn)移資金，列支行政管理費(fèi)、人員工資，多安排項(xiàng)目預(yù)算，擠占挪用資金等；基本建設(shè)資金支出不執(zhí)行報(bào)批程序，支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍的審核、檢查執(zhí)行不嚴(yán)等。
　　再次，預(yù)算監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步完善。第一，我國(guó)預(yù)算年度采用歷年制，財(cái)政年度是1月1日至12月底，而全國(guó)人代會(huì)往往是3月召開(kāi)，這意味著各級(jí)預(yù)算的執(zhí)行在這段時(shí)間失去法律依據(jù)，監(jiān)督出現(xiàn)了法律空擋，影響到對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督；第二，我國(guó)人大監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)主要集中在事前預(yù)算的表決監(jiān)督和事后決算的表決監(jiān)督，事中監(jiān)督力度薄弱，使得在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺乏應(yīng)有的有效監(jiān)督作用；第三，人大預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督之間的配合還不協(xié)調(diào)。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督應(yīng)著重解決預(yù)算的編制問(wèn)題，司法監(jiān)督的職責(zé)則是在檢察機(jī)關(guān)建立有關(guān)貪污瀆職犯罪偵查機(jī)構(gòu)，防止預(yù)算內(nèi)資金或者預(yù)算外資金被貪污或者被挪用。執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)督則屬于內(nèi)部的自我監(jiān)督，通過(guò)設(shè)在行政機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審計(jì)活動(dòng)，確保預(yù)算執(zhí)行符合法律的要求。三者應(yīng)有效配合，合力確保財(cái)政資金能夠有效使用。
　　
　　三、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的相應(yīng)對(duì)策
　　
　　在政府分配和使用公共資源、提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中，一個(gè)有效的、完善的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制是尤為重要的一環(huán)。預(yù)算監(jiān)督的低效和失控，會(huì)導(dǎo)致公共資源向利益集團(tuán)傾斜，從而侵害公共利益。因此，如果不從源頭開(kāi)始，建立一個(gè)有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，那么對(duì)財(cái)政資金濫用和浪費(fèi)的現(xiàn)象問(wèn)題就不能得到根本的解決。
　　
　　(一)切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算編制管理
　　科學(xué)、細(xì)致的預(yù)算編制是監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)該細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，尤其是項(xiàng)目支出的內(nèi)容，提高編制的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。其一，調(diào)整預(yù)算編制時(shí)間。預(yù)算編制是一個(gè)細(xì)致的工作，需要收集大量數(shù)據(jù)，針對(duì)我國(guó)實(shí)際情況，應(yīng)將預(yù)算編制時(shí)間進(jìn)一步提前，以保證最終形成的預(yù)算準(zhǔn)確；其二，細(xì)化預(yù)算科目。預(yù)算編制的進(jìn)一步細(xì)化可以使預(yù)算透明度提高，讓政府預(yù)算更好地接受監(jiān)督。因此，應(yīng)按照政府的職能活動(dòng)來(lái)設(shè)置財(cái)政支出的分類科目，核算數(shù)據(jù)并附以必要的文字說(shuō)明，以增強(qiáng)預(yù)算的透明度；其三，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性。政府預(yù)算應(yīng)該是完整的，全面反映政府的財(cái)政活動(dòng)和職能范圍，應(yīng)將政府部門的各類收支統(tǒng)一納入預(yù)算，保證預(yù)算的完整性和權(quán)威性。
　　(二)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督制度
　　西方國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)一般獨(dú)立于政府，只受審計(jì)法的約束和規(guī)范，其共同特點(diǎn)是協(xié)助議會(huì)審批監(jiān)督預(yù)算，確保了監(jiān)督的有效性。為解決我國(guó)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的體制性障礙，可將各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)從行政中獨(dú)立出來(lái)，劃入各級(jí)人大序列，確立審計(jì)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督地位，更好地協(xié)助同級(jí)人大對(duì)預(yù)算的合法性、真實(shí)性、效益性進(jìn)行行之有效的監(jiān)督，有效解決政府主管部門同體監(jiān)督的問(wèn)題，即由本級(jí)政府的審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)本級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況，由于本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在干部任命、經(jīng)費(fèi)等缺乏獨(dú)立性，從而影響審計(jì)的監(jiān)督效果。
　　(三)建立對(duì)預(yù)算全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制
　　1.注重事前監(jiān)督。重點(diǎn)是防患于未然，對(duì)預(yù)算單位基礎(chǔ)信息的收集、整理、分析，通過(guò)預(yù)算編制審核，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查，阻止非法的或沒(méi)有效益的資金安排。為此，各級(jí)人大可以提前介入預(yù)算編制過(guò)程，監(jiān)督預(yù)算編制的合法性。
　　2.加強(qiáng)事中監(jiān)督。應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行階段的審查監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督及時(shí)掌握財(cái)政收支進(jìn)度和存在的問(wèn)題，及時(shí)采取調(diào)節(jié)措施，促進(jìn)財(cái)政收支計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，加強(qiáng)專項(xiàng)資金、基金管理的監(jiān)督。
　　3.完善事后監(jiān)督。完善預(yù)算執(zhí)行決算評(píng)價(jià)及責(zé)任制度，對(duì)決算報(bào)表進(jìn)行審查，對(duì)違規(guī)違法問(wèn)題，應(yīng)建立責(zé)任追究制度，對(duì)規(guī)定的法律責(zé)任、責(zé)任主體和執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法方式、追究程序以及監(jiān)督保障措施加以明確規(guī)范。通過(guò)事后的監(jiān)督，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，分析存在的缺點(diǎn)和問(wèn)題，采取措施堵塞漏洞，不斷完善管理。
　　(四)確保合理有效的外部監(jiān)督渠道
　　預(yù)算公開(kāi)是實(shí)行有效管理和監(jiān)督的必要前提，信息的高度透明，會(huì)形成了強(qiáng)大的社會(huì)輿論監(jiān)督，有效防止各類預(yù)算腐敗問(wèn)題的發(fā)生。在西方經(jīng)濟(jì)國(guó)家，除了涉及到國(guó)家安全的信息之外，任何財(cái)政信息都應(yīng)向社會(huì)公眾提供。因此，我國(guó)應(yīng)逐步做到政府預(yù)算收支計(jì)劃的制定、執(zhí)行以及決算等過(guò)程都向社會(huì)公開(kāi)，在公開(kāi)的同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，將所有的預(yù)算指標(biāo)都核定到具體項(xiàng)目，通過(guò)媒體接受社會(huì)監(jiān)督，打造“陽(yáng)光財(cái)政”。
　　(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院)