掛職現(xiàn)象調(diào)查

尹冬華

掛職的現(xiàn)實運作并不盡如人意，而是存在諸多問題。在某種程度上說，掛職現(xiàn)象是認識中國現(xiàn)實政治運作的一個絕好切入點。

作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一,掛職對于干部的培養(yǎng)和鍛煉,對于中國現(xiàn)實政治的運行,無疑具有深刻影響。

為了了解掛職在不同地區(qū)的運行狀況，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4個地區(qū)，進行了實地調(diào)研和現(xiàn)場觀察。在這4個點的調(diào)研中，作者不單搜集了大量的地方相關(guān)文件，還對54名地方干部進行了訪談，包括一場焦點小組討論。

準程序化的政府實踐

調(diào)查發(fā)現(xiàn),掛職通常有四種形式:一是到下級機關(guān)掛職，即“下掛”,最為典型的是通常所謂的基層鍛煉;二是到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職,即“上掛”;三是到其他地區(qū)的機關(guān)掛職;四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而,在現(xiàn)實政治生活中,許多地方政府往往突破常規(guī),創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。

盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規(guī)范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動，而且各地已經(jīng)根據(jù)實踐發(fā)展出趨同的“準制度安排”。這種準程序化的政府實踐方式，為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據(jù)，也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基礎(chǔ)。

各地在選派掛職干部時，不僅強調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強，而且對年齡和學歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時，規(guī)定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規(guī)定掛職人員必須在35周歲以下。至于學歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標準，如到基層掛職往往強調(diào)熱愛農(nóng)村工作；到異地掛職則強調(diào)紀律觀念和大局意識;到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。

有人認為掛職人員的選派過程充滿著權(quán)力斗爭，比如一些單位領(lǐng)導更愿意將那些不服從自己領(lǐng)導的“異見分子”派出去，有些單位領(lǐng)導可能出于平衡的考慮將彼此不合的下屬“挪”一個出去，還有的則是因為面臨升遷但職位又不夠而“暫時”被安排去掛職。從調(diào)查的情況來看，在掛職的選拔程序上，個人自愿所起的作用似乎更大。如果一個人自己不愿去掛職，不管領(lǐng)導怎么安排，不管單位怎么推薦,也很難成事。

接收單位的選擇方式更多地跟掛職類型相關(guān)，跟地方政府的差別關(guān)聯(lián)較小。頗有意思的是，異地掛職的啟動有時取決于兩地領(lǐng)導的人際關(guān)系。在異地掛職相對較多的兩個調(diào)研地區(qū)，其成功背后都有著很強的人際色彩。

掛職人員的職務安排一般包括兩種類型:一是虛職,如xx助理,農(nóng)村工作指導員;二是實職，包括副縣長、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委副書記、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),下派掛職一般擔任實職居多,而去異地掛職和“上掛”,絕大多數(shù)都是出任虛職。這種差別的出現(xiàn)主要跟接收單位的談判能力有關(guān)，下級政府肯定要義務性地給“上面”派下來的人以實質(zhì)性的鍛煉;而上級政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔綱。

各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規(guī)定了“掛職期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優(yōu)秀”與“特別優(yōu)秀”兩個層次：對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職稱、職級晉升；對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。

盡管九江市委組織部的官員反復強調(diào),掛職(哪怕表現(xiàn)很優(yōu)秀)并不意味著提拔,它只是一種正常的干部鍛煉途徑,然而廬山區(qū)的掛職實踐，似乎剛好與此說法相反。據(jù)筆者觀察，廬山區(qū)的駐村掛職干部中，表現(xiàn)優(yōu)秀的，基本上都被提拔了。

可見，不管是書面規(guī)定上還是實際政治實踐中，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據(jù)多大權(quán)重，提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實際掛職成效。

掛職出發(fā)點與效果的差距

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項準制度的出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。

從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看做一個過場，將自己視做當?shù)氐囊粋€“短暫過客”，認為掛職期間只需應付一下就可以。在這種思想的指導下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍被動地開展工作，而非主動承擔相應的職責，創(chuàng)造性地開展工作。還有些掛職人員（主要是下派掛職干部），則將自己置于掛職單位的約束之上，借助原單位的強勢地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權(quán)謀私，貪污腐敗。這兩種極端的認識，都偏離了掛職人員應有的角色定位，造成了負面效果。

其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說在短期內(nèi)無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負擔掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(qū)(一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)進行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤。在訪談的33名掛職干部中，掛職期間真正與原單位工作脫鉤的不到50%。

同時,掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年,出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔心,接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職,而只是安排一些輔助性的虛職,這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。在一些沿海地區(qū),前來掛職鍛煉的干部太多,多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部達到20多個,少的也有15～16個,這種“僧多粥少”的現(xiàn)實導致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔，但接收單位要為掛職人員提供相應的辦公場所和經(jīng)費,如果是掛領(lǐng)導職務，還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區(qū)來說，這無疑是一項沉重的負擔。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負擔上述費用還是值得的,但如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現(xiàn)負面效應,接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。

制度的缺失

由于掛職牽涉到作為具體實施單位的組織部門、派出單位、接收單位和掛職人員等諸多行為主體,它需要極為精巧和完善的制度設(shè)計,否則其中的任何紕漏都會影響掛職效果。調(diào)查發(fā)現(xiàn),掛職管理體制至少有四個方面的問題需要改進。

一是實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關(guān)系模糊不清，各主體的權(quán)限和責任有待進一步明確。二是對掛職人員的管理和考核出現(xiàn)“真空”狀態(tài)。作為實施單位的組織部門一般滿足于結(jié)束階段的考察，作為業(yè)務主管單位的接收單位的日常業(yè)務管理很難與組織部門的終期考核相銜接，而派出單位在人事行政上的管理則“鞭長莫及”，這種管理與考核上的“真空”，容易導致掛職人員放任自流甚至違法亂紀。三是掛職與提拔使用的關(guān)系。掛職是不是提拔的必要條件？如果是，它在提拔條件里該占多大權(quán)重？如何衡量掛職優(yōu)秀與否？這些問題，各個地方的掛職文件中都未詳細加以說明，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“掛職表現(xiàn)優(yōu)秀的，優(yōu)先提拔使用”。四是全國缺少一部統(tǒng)一的掛職條例。目前對掛職進行部署和安排，都是依據(jù)中央和地方政府的專門文件進行的，缺少一部全國統(tǒng)一的條例。在《公務員法》中，掛職鍛煉只是作為公務員的交流形式之一而被簡單提及，缺少具體的操作性規(guī)定。

在調(diào)查中，筆者經(jīng)常聽到地方干部對于“制度匱乏”的感嘆。他們告訴我，雖然制度并非萬能，但若沒有一項全國性的掛職條例或規(guī)則，開展工作時總感覺無所適從。

由于制度不足，在掛職中真正起著調(diào)節(jié)作用的是中國社會和政治文化，以及盛行于官場的各種“潛規(guī)則”。這些文化和“潛規(guī)則”，積極進步的成分很少，消極落后的成分居多。

例如,由于掛職后可以留任,個別事業(yè)單位成員將掛職當做轉(zhuǎn)入國家機關(guān)的跳板;因掛職人員要到接收單位所在地區(qū)工作,那些家人分居兩地的人將掛職變成了親人團聚的好機會;有的干部借異地掛職之名,行旅游觀光和走親訪友之實;還有的單位領(lǐng)導將選派干部掛職當做“發(fā)配”機關(guān)人員的合法手段。如果是帶著上述目的去掛職，很難想象能取得理想的效果。接收單位出于不愿與人為敵,寧愿一團和氣、與人為善的考慮,導致難于有效管理和評價掛職干部。

（摘自《決策》2008年第8期）