在開放中把國家金融安全放首位

叢亞平

近期越南出現(xiàn)金融危機的某些前兆，更加彰顯出金融安全對國計民生舉足輕重的影響。就此一些學者專家總結(jié)了金融開放的經(jīng)驗教訓和做法。

沉重的教訓

據(jù)中國社科院工經(jīng)所副研究員楊斌介紹，阿根廷在發(fā)展中國家較早推行金融全面開放，允許外資控股本國銀行，甚至主動出讓銀行國有股本。上世紀90年代，阿根廷加速金融自由化，1997年外國資本已控制了阿根廷銀行的52%。接著阿根廷發(fā)生了金融危機，整個金融體系接近崩潰。短短一年內(nèi)，阿根廷銀行國有股本下降到33%，西方資本控制67%，阿根廷最大10家銀行中有8家被國外資本控股。

在金融自由化之前的30年中，阿根廷經(jīng)濟有過快速發(fā)展，人均國民收入甚至超過原來的殖民地宗主國西班牙。外國資本控制阿根廷后，2001年金融危機帶來的經(jīng)濟和社會危機，使阿根廷GDP下降到1997年的31%，減少三分之二還多。

當時，阿根廷中產(chǎn)階級把錢存在外資銀行以圖保險，結(jié)果外資銀行首先出逃和外移資金300多億美元，大量中產(chǎn)階級破產(chǎn)成為貧困階層，數(shù)百萬人失業(yè)，2003年貧困人口上升到總?cè)丝诘?0%。阿根廷本來完善的社會保障體系徹底崩潰，嬰兒死亡率則從拉美的最低水平上升到最高水平，直逼最貧窮的國家。

阿根廷曾是拉美經(jīng)濟發(fā)展水平最高的國家，人均工資水平在拉美位于前列，但在成為“全球化楷?！敝?，人均工資水平后來急劇下降到拉丁美洲的倒數(shù)幾位。

北大中國與世界研究中心特約研究員楊松林說，值得注意的是，大多數(shù)新興市場國家在金融開放之后都會出現(xiàn)金融風暴，外資突然出逃，股市樓市崩潰。而當政府想要挽救經(jīng)濟時才突然發(fā)現(xiàn)自己已無能為力，因為現(xiàn)代經(jīng)濟命脈已不是礦山和其他基礎(chǔ)行業(yè)，而是金融。失去金融控制權(quán)，政府便缺少能力控制資本外逃以保障居民存款安全，也喪失了吸引外資、乞求外援的手段，因為在此前已經(jīng)把國有資產(chǎn)賣了個一干二凈，如今連抵押的東西都沒有——而所有外資銀行這個時候都突然強調(diào)全額抵押制度。國內(nèi)民族資本在經(jīng)濟崩潰中不僅流動資本損失嚴重，而且所有存款都沒了效用。當整個經(jīng)濟陷入極度困境時，恰好又為西方資本徹底操控這些國家的經(jīng)濟命脈提供了機會。

楊斌認為，國際資本逼迫發(fā)展中國家開放戰(zhàn)略性行業(yè)，其中最核心的就是金融領(lǐng)域自由化，向外資開放銀行業(yè)和證券市場，這樣，國際金融資本就享有充分自由，能夠不受約束地迅速流入流出，以其擁有的龐大資金和高超的拉高打低技巧，任意操縱金融、證券和外匯市場，炒作各種金融泡沫并謀取投機暴利，直接威脅發(fā)展中國家的金融體系穩(wěn)定，從而給發(fā)展中國家的國民生活帶來了毀滅性災難。

據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，100多個發(fā)展中國家，在采用了美國推薦的“華盛頓共識”等金融自由化的方法后，從1980年到2000年，105個國家平均年經(jīng)濟增長只有0.8%。

即便是極力鼓吹金融自由化的美聯(lián)儲理事弗雷德里克·米什金也不得不指出：“盡管金融自由化值得追求，但在開放的過程中必須伴隨一定的限制措施?？梢钥隙ǖ卣f，金融自由化和全球化的步伐如果邁得太快，將帶來災難性后果。”

嚴防外資涉足金融業(yè)

允許外資控股本國銀行這類事情大多只發(fā)生在少數(shù)新興市場國家。而西方發(fā)達國家的銀行卻從未被外資控制，大都是由本國資本或國有銀行控制著。英國是較早的國際金融中心，沒有人能控制英國銀行；法國最大的10家銀行中有8家是國有銀行；日本90%以上的金融股權(quán)在本國手中；美國喊叫金融自由化和金融開放最厲害，然而美國最大的9家銀行全部是美國本土資本控股。

美國對金融股權(quán)的控制和保護十分完善和嚴格，它是世界上金融壁壘最為森嚴的國家。在上世紀90年代初期，美國就通過專門立法《外資銀行監(jiān)管促進法》，對外資銀行進入美國設(shè)置了強大的金融壁壘，形成第一道金融防火墻。通過種種法律限制，美國成功地把外資銀行排斥在銀行業(yè)的主流業(yè)務之外，剝奪了外資銀行與本國銀行開展平等競爭的條件，從而保證了美國金融霸主地位的鞏固和發(fā)展。

在美國，有關(guān)境外機構(gòu)取得美國境內(nèi)銀行股權(quán)，要受到《銀行持股公司法》《銀行兼并法》《銀行控股權(quán)變更法》《州際銀行法》《國際銀行法》《金融機構(gòu)現(xiàn)代化法》《外國銀行監(jiān)管促進法》等諸多法律的約束。2007年7月美國又通過《外商投資與國家安全法案》，該法案重新定義了涉及外資并購的國家安全問題，對外國投資進行更嚴格的審查，銀行、供水、關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等都被歸入國家安全領(lǐng)域，將威脅美國國家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)目從8個擴大到11個，而銀行更是重中之重。

美國的監(jiān)管機構(gòu)使用一套幾乎完全不透明和主觀的標準來確定外資并購是否影響美國國家安全。外國資本持股美國企業(yè)超過10%的，須經(jīng)由外國投資委員會審查，而且這種審查基本上通不過，因此在現(xiàn)實中外資并購交易的比例很小，都控制在10%以內(nèi)。

今年4月21日，美國財政部又公布了更嚴格的《關(guān)于外國人兼并收購的條例》，對外資收購提出了十分苛刻的要求：第一，按條例規(guī)定，只要外國投資審查委員會對外資的投資目的存有疑慮，不論其入股多少都可以對交易進行審查?？紤]到其審查的主觀性，也就是說任何外資并購從法理上講都是可以被否決的。第二，打算收購美國敏感資產(chǎn)的外國投資者，將被要求呈交關(guān)于以往在軍隊及政府部門服務的個人信息。第三，一旦外資收購交易被裁定危及美國國家安全，相關(guān)外國企業(yè)可能面臨高達數(shù)千萬美元的罰款。

由于賦予了外國投資委員會對已完成交易的外資并購的重新審查權(quán)，這更加大了外資并購美國企業(yè)的潛在風險，而美國則可以隨時取消或改變達成的出售協(xié)議。

多重監(jiān)管控制風險的經(jīng)驗

美國金融監(jiān)管的多重權(quán)力結(jié)構(gòu)，使監(jiān)管不是少數(shù)幾人控制而是多重監(jiān)管、互相制約。

首先，聯(lián)邦注冊的外資銀行分行由貨幣監(jiān)理署負責頒發(fā)牌照、監(jiān)管、檢查和監(jiān)督。其次，州注冊的外資銀行分行由所在州銀行監(jiān)管部門批準設(shè)立并監(jiān)管，并且這兩類外資銀行分行在成立前均需獲得美聯(lián)儲的批準。再者，外資銀行如欲在美接受存款（初始存款金額低于10萬美元），其存款由聯(lián)邦存款保險公司承保。美國對外資銀行的這種監(jiān)管體制，確保了對政府權(quán)力的制衡。聯(lián)邦政府與州政府之間的監(jiān)管職能劃分，以及聯(lián)邦監(jiān)管職能在美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險公司之間的劃分，確保了美國的金融安全，不會因個別機構(gòu)管理權(quán)專斷和被利益集團贖買而造成風險。

此外，《外商投資與國家安全法案》還授權(quán)美國總統(tǒng)可以中止或禁止任何被認定為威脅美國國家安全的外國收購、并購行為的權(quán)力。根據(jù)該法案，規(guī)定由原負責監(jiān)控和評估外資影響的外國投資委員會（CFIUS）對可能威脅美國國家安全的外國投資項目進行審查。委員會由財政部、國務院、國防部、商務部、總檢察官辦公室、科技政策辦公室、國土安全部、能源和勞工部等部門組成。委員會在審查中還將“民事處罰”的條款納入了所謂“減損協(xié)議”中，外國投資委員會將與外國企業(yè)達成更多的減損協(xié)議，一旦美國認為外資并購造成其損失，將在減損協(xié)議中挽回損失，這為維護美國金融控制權(quán)及利益又上了一道保險。法案還規(guī)定外國投資委員會要每年定期向議會匯報審查情況，把過去議會的不定期監(jiān)督變?yōu)榱硕ㄆ诒O(jiān)督。

美國對外資監(jiān)管的權(quán)力級別之高，體現(xiàn)了美國對國家金融安全影響的重視?？偨y(tǒng)具有最終裁決權(quán)，保證了國家對外資危害國家安全的重視級別和行政動員能力，總統(tǒng)、行政、議會權(quán)力間的制衡，則降低了個別機構(gòu)造成外資威脅美國國家安全的風險。美國正是通過這種風險的嚴密控制，使得外資只能為美國的國家利益服務，而不會構(gòu)成對美國金融安全的威脅。

美國對外資銀行的監(jiān)管，不僅體現(xiàn)在通過各個機構(gòu)的權(quán)力制衡對外資銀行進行結(jié)構(gòu)性監(jiān)管上，在技術(shù)規(guī)范與股權(quán)比例上也存在著明顯的限制。在外資銀行參股美國銀行股權(quán)比例上，美國也有嚴格的限制，如明確規(guī)定在美國有分支機構(gòu)或代理機構(gòu)的外資銀行，在取得一家銀行或銀行控股公司5％股權(quán)之前，都必須得到美聯(lián)儲的批準；擁有一家銀行不少于25%的有投票權(quán)股份，即被定義為收購；無論新建子行或收購銀行，外資銀行母行均須事先征得美聯(lián)儲批準。(摘自2008年第24期《望》）