推進依法行政是政府法制建設的基本主題

曹康泰

依法行政是現代政府權力配置和運行的基本準則。改革開放30年來，隨著我國社會主義民主法制建設的發(fā)展，我國的依法行政逐步推進。30年推進依法行政的豐富實踐給我們留下了寶貴的經驗和深刻的啟迪。

我國推進依法行政的基本經驗

推進依法行政必須堅持憲法原則，把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。依法行政，首先必須依憲行政，只有堅持憲法原則才能保證依法行政的正確政治方向。同時，推進依法行政，只有把來源于群眾的實踐并被實踐證明是正確的黨的路線方針政策，及時通過法定程序轉化為國家意志，成為全社會一體遵循的行為準則并確保其全面正確實施，才能從制度上、法律上保證黨的領導，保障人民當家作主的地位，才能實現三者的有機統(tǒng)一。

推進依法行政必須堅持以落實科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，把維護最廣大人民的根本利益作為依法行政的出發(fā)點和落腳點。依法行政作為與社會進步相適應的制度文明，是落實科學發(fā)展觀的關鍵環(huán)節(jié)。只有以科學發(fā)展觀為指導，通過建立健全公正的法律制度，科學民主的決策機制，廉潔高效的行政管理和行政監(jiān)督體制，方便快捷、成本低廉的防范和化解社會矛盾機制，推進依法行政，才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經濟與社會、人與自然以及國內發(fā)展和對外開放等各項事業(yè)的協調發(fā)展，才能正確處理好當前利益與長遠利益、局部利益與整體利益、經濟發(fā)展與社會進步等各種復雜的關系，從法律制度上保證科學發(fā)展的各項要求的落實。依法行政的本質是政府按照體現黨的主張和人民意志的法律法規(guī)行使權力、履行職責，為人民謀福利。推進依法行政只有堅持以人為本，把促進人的全面發(fā)展，反映人民群眾的呼聲和意愿，實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為根本標準，才能得到人民群眾的擁護和支持，才能取得實效。

推進依法行政必須把法治政府建設與服務型政府建設有機結合起來。黨的十七大提出了建設服務型政府的目標。服務型政府著眼于社會發(fā)展，為人民謀求幸福生活，促進社會健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展與進步。法治政府著眼于治官、治權，保障公民各項權利的實現，確保行政權力的規(guī)范行使。二者相輔相成，相互滲透。全面推進依法行政、建設法治政府，必須與建設服務型政府有機結合起來。要更加注重發(fā)揮法律的引導功能，以引導和激勵作為主導型機制。要更加注重發(fā)揮法律的評價功能，善于通過立法把建設服務型政府的軟任務變成硬指標。要更加注重發(fā)揮法律的協調功能，在制度建設中兼顧各方利益，以溫和、協商的方式在行政機關和行政管理相對人之間達成共識，力求實現國家利益、社會利益和個人利益的有機統(tǒng)一。要更加注重發(fā)揮法律的保障功能，既嚴格履行法定職責，維護公民合法權益，又規(guī)范行政權力的行使，防止權力濫用。

推進依法行政必須把推進依法行政與政府職能轉變和深化行政管理體制改革有機結合起來。依法行政既是政府職能轉變和行政管理體制改革的重要內容，也是促進政府職能轉變和行政管理體制改革的必要手段。在我國經濟轉軌和社會轉型過程中，依法行政要在現有行政管理體制下逐步推進，與行政管理體制改革和政府職能轉變相銜接，通過依法行政促進政府職能向經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的方向轉變。此外，還要為行政管理體制改革和政府職能轉變提供足夠的創(chuàng)新空間，保證行政管理體制改革和政府職能轉變的逐步到位。

推進依法行政必須堅持科學立法、民主立法，堅持政府立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督并重。推進依法行政，制度建設是前提。只有樹立以人為本的科學立法理念，合理安排立法項目，建立立法工作者、實際工作者和專家學者相結合的政府立法工作機制，提高政府立法工作的透明度和公眾參與度，采取多種方式聽取社會各方面的意見，才能不斷提高制度建設質量，為依法行政打下良好的制度基礎。同時，政府立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督是依法行政的三個重要環(huán)節(jié)，應當堅持三者并重、整體推進。

推進依法行政必須不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力。思想是行動的先導。只有不斷加強對行政機關工作人員特別是領導干部依法行政意識的培育，增強其法律思維能力，才能使依法行政從理念轉化為自覺行動，把依法行政貫穿于行政管理的全過程和各個環(huán)節(jié)，切實解決經濟社會發(fā)展中的矛盾和問題。

推進依法行政、建設法治政府存在的一些不足

改革開放30年來，我國推進依法行政、建設法治政府工作取得了巨大成就。但必須承認，推進依法行政是一項具有長期性、復雜性的系統(tǒng)工程，在推進依法行政的過程中必然面臨很多困難和問題，工作也必然會存在一些不足。

隨著中國特色社會主義法律體系的基本形成，政府立法基本適應了改革開放和現代化建設的需要，但法律規(guī)范的科學性、針對性和可操作性還有待進一步增強?？茖W、民主、依法決策機制逐步健全，但嚴格依照法定權限、法定程序辦事還需要著力推進。行政執(zhí)法行為逐步規(guī)范，行政執(zhí)法責任制逐步落實，但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、執(zhí)法擾民、執(zhí)法損害人民群眾利益的現象依然存在，規(guī)范行政執(zhí)法的力度還有待進一步加強。行政監(jiān)督逐步增強，但行政監(jiān)督的制度和機制還需要進一步完善，對法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查力度還需要進一步增強。各級行政機關工作人員，特別是領導干部的法律素質顯著提高，全社會崇尚法治的氛圍正在形成，公民守法、用法意識逐步增強，但各級行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的能力、水平和自覺性有待進一步提高，法律的權威在群眾中尚未真正樹立起來。政府法制機構的地位和作用明顯提高，但政府法制機構作用的發(fā)揮仍然受到人員不足和自身素質、能力不夠高的雙重制約。

下一步推進依法行政的展望

黨的十七大把“法治政府建設取得新成效”作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求之一，對推進依法行政提出了新的更高要求。政府法制建設要以黨的十七大精神為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，繼續(xù)以貫徹落實《綱要》為主線，推動依法行政各項工作向縱深發(fā)展，加快建設法治政府進程。

進一步加強和改進政府立法工作。堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，突出政府立法重點，繼續(xù)抓好改善民生、加強社會建設，節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境，全面深化改革開放、完善社會主義市場經濟體制，促進經濟社會又好又快發(fā)展等方面急需制定或者修訂的法律和行政法規(guī)項目。著眼于完善中國特色社會主義法律體系，把法律法規(guī)的修改完善與制定工作擺在同等重要的位置。在繼續(xù)抓好有關法律法規(guī)制定工作的同時，及時修改完善那些與形勢發(fā)展不相適應的法律法規(guī)。建立健全科學民主立法的制度和機制，進一步增強政府立法工作的透明度和公眾參與度。除依法不能公開的外，所有行政法規(guī)和規(guī)章草案都向社會公開征求意見。研究建立政府立法成本效益分析制度，實現政府立法效益最大化。推行行政法規(guī)、規(guī)章的后評估制度。

進一步轉變政府職能、創(chuàng)新行政管理方式。按照政府調控、市場主導、企業(yè)創(chuàng)造經濟增長的模式，繼續(xù)重塑政府與市場、企業(yè)的關系，更多地以宏觀、間接的方式管理經濟，使政府管理經濟的職能真正回歸到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管上來。加大行政審批制度改革力度，對不合法或者不合理的行政審批項目，及時予以取消、調整。嚴格行政許可的設定，切實防止違法設定行政許可，從源頭上減少行政許可。對現行法律法規(guī)設定的行政許可，依法明確條件、簡化程序、縮短期限，使行政許可的實施更好地做到規(guī)范、公開、便民。加強對行政許可法實施情況的監(jiān)督檢查，堅決糾正變相設定行政許可的行為。建立經常、規(guī)范、便捷的民意溝通渠道，保障群眾對行政管理的參與權。

繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，完善行政執(zhí)法程序，嚴格規(guī)范行政執(zhí)法行為。合理界定不同執(zhí)法部門之間的執(zhí)法權限，做到一項事務或者相近事務由一個部門管理。繼續(xù)推進相對集中行政處罰權工作、擴大相對集中行政處罰權的范圍，探索開展相對集中行政許可權試點工作。減少行政執(zhí)法層次，適當下移行政執(zhí)法重心。健全執(zhí)法部門間的協調配合機制，實現信息互通、資源共享。深入推行行政執(zhí)法責任制，確保行政機關工作人員按照法定權限和程序行使權力、履行職責。完善行政執(zhí)法程序，堅持公平、公正執(zhí)法，把執(zhí)法依據、執(zhí)法權限、執(zhí)法過程、執(zhí)法結果等重要內容，告之于民、公之于眾，防止暗箱操作和執(zhí)法腐敗。規(guī)范行政自由裁量權，加強對行政裁量行為的控制。

進一步強化政府層級監(jiān)督。進一步加強法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作，健全公民、法人和其他組織提出審查建議的受理制度，實行規(guī)范性文件事前合法性審查制度。對違法的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要堅決予以糾正。探索行政復議體制改革方案，整合地方政府特別是市縣政府部門的復議機構，積極創(chuàng)造條件，爭取在縣級以上地方人民政府做到一級政府只設立一個復議機構，同時探索實行政府行政復議委員會制度。改進行政復議辦案方式，綜合運用和解、調解、聽政等手段，發(fā)揮行政復議監(jiān)督行政執(zhí)法、化解行政爭議、維護社會和諧穩(wěn)定的作用。研究建立行政復議人員專業(yè)資格制度，切實解決一些基層政府行政復議能力偏低、人員不足的問題。加快推行行政問責制，明確行政問責的范圍，規(guī)范行政問責的程序，強化行政責任。

大力提高行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的觀念和能力。行政機關工作人員尤其是領導干部依法行政的觀念和能力，在一定程度上決定著一個地區(qū)、一個部門依法行政的整體水平。應當進一步加強對行政機關工作人員特別是領導干部依法行政觀念和能力的培育，提高其對貫徹落實《綱要》、推進依法行政重要性的認識，促進依法行政工作均衡發(fā)展。

全面推行依法行政考核和報告制度，加強市縣基層政府法制機構和隊伍建設。根據建設法治政府的目標和要求，把是否依照法定權限和程序行使權力、履行職責作為衡量政府及其部門各項工作好壞的重要標準，科學設定考核指標，納入各級行政機關及其工作人員的績效考核指標體系，并把依法行政考核結果與獎勵懲處和干部任免掛鉤。建立依法行政情況報告制度，要求縣級以上地方政府每年向本級人大常委會和上一級政府報告本地區(qū)推進依法行政的進展情況，各級政府有關部門每年向本級政府報告本部門推進依法行政的進展情況。采取得力措施，加強市縣基層政府法制機構和隊伍建設，使其能夠承擔起政府和部門領導在依法行政方面的參謀、助手與法律顧問的重任。（作者為國務院法制辦公室主任）

延伸閱讀

我國依法行政的發(fā)展歷程

1978年至1989年：起步階段

經過“文革”十年浩劫，中國人民和領導人深刻認識到建立健全民主法制、推進依法行政的重要性。這期間不僅制定了新憲法，并先后出臺了刑法、民法通則等一批基本法律以及中外合資經營企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經營企業(yè)法、經濟合同法等一系列調整外商投資和經濟關系的法律法規(guī)。

1989年至1999年：確立階段

1989年，行政訴訟法出臺。1993年11月黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，第一次正式提出了各級政府都要依法行政、依法辦事的要求。1996年制定的行政處罰法，對行政處罰的設定和實施作了嚴格規(guī)定。1997年9月，江澤民同志在黨的十五大報告中明確指出一切政府機關都必須依法行政。1999年3月，依法治國基本方略被載入憲法。此外，還先后制定實施了行政復議法等一系列規(guī)范政府共同行為的法律?，F代法治意義上的依法行政觀得以初步確立。

1999年至今：推進階段

1999年11月，國務院發(fā)布《關于全面推進依法行政的決定》。2003年3月新一屆國務院修訂《國務院工作規(guī)則》，將依法行政正式確立為政府工作的三項基本準則之一，并明確規(guī)定依法行政的核心是規(guī)范行政權力。2004年3月，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，正式確立了建設法治政府的目標，標志著我國依法行政進入了全面深化階段。