行政問責制度的困境

郭巍青

行政問責制度不能僅僅只是行政部門內(nèi)部上級管制下級的手段,它必須回應(yīng)公眾的期待和要求,必須有利于提高政府的公信力,建立責任政府的良好形象。

另一種“超速”

今年4月28日凌晨4時多，由北京開往青島的T195次列車行駛至山東淄博境內(nèi)的一處彎道時，因為嚴重超速而脫軌，與對面方向正常運行的煙臺至徐州5034次列車相撞?；疖囅嘧矊?dǎo)致70名旅客死亡，416人受傷，釀成近10年來最嚴重的鐵路事故。事后的調(diào)查表明，濟南鐵路局對施工文件和調(diào)度命令管理混亂，相關(guān)環(huán)節(jié)上也有一系列疏忽。結(jié)果，在本應(yīng)限速每小時80公里的路段，T195次列車的實際時速居然達到了每小時131公里。這次事故不是天災(zāi)，而是人禍。

既是人禍,便有責任歸咎問題。火車相撞發(fā)生于凌晨4點多,僅僅4小時之后,也就是早上8點多,鐵道部就宣布免去濟南鐵路局局長的職務(wù)。在官員的行政問責方面,這個速度是創(chuàng)了紀錄的。

但是這種創(chuàng)紀錄的速度所帶來的社會效果卻有點復(fù)雜。一方面，人們相信存在一個行政問責制度，相信它的確在運行并在起作用。另一方面，人們仿佛更不相信這個制度了。從后一個方面來說，質(zhì)疑集中在兩點。第一，超高速的官員撤職，是有規(guī)則的嗎？在一次座談會上有專家尖銳地說，迅速撤掉某些官員，固然對安撫公眾情緒有作用，但是很難說是不是有“推脫責任”之嫌。第二，如此規(guī)模的人禍悲劇，責任追究應(yīng)該到哪一級官員，這是有規(guī)則的嗎?在網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ群、個人博客乃至NSN的簽名檔上,大量的言論要求追究鐵道部的責任。

必須要提到的是，3月25日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開新一屆政府第一次廉政工作會議，并且指出，今年將加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點。對給國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴重損害的，要依法嚴肅追究責任。這段話被各大媒體廣泛報道，重點標出，表明政府要把行政問責作為最重要的制度建設(shè)任務(wù)之一，也表明輿論聚焦集中，公眾拭目以待。

不過相隔1個月,幾乎是總理話音未落,就發(fā)生了列車相撞的特大事故。這一撞，在行政問責方面撞出一連串的制度軟肋、法制瓶頸以及社會困惑。不能不承認的是,圍繞著行政問責，我們實在有太多的制度尷尬與制度困境。

法律困境

仔細回顧一下不難發(fā)現(xiàn)，因重大責任事故而追究高級領(lǐng)導(dǎo)責任，在此之前已經(jīng)有多起。

1980年“渤海二號”鉆井船沉船事故，死亡72人，石油部長宋振明被解職，國務(wù)院主管石油事務(wù)的副總理康世恩記大過處分；1987年大興安嶺火災(zāi)，林業(yè)部長楊鐘、副部長董志勇被撤職；1988年T80旅客列車(昆明－上海)顛覆，88人死亡，鐵道部長丁關(guān)根引咎辭職；2003年“非典”期間，因應(yīng)對“非典”不力，當時的衛(wèi)生部部長張文康和北京市市長孟學(xué)農(nóng)兩名省部級高官被解職，另有上千名官員被查處。

“非典”危機之后的2003年12月，中石油川東油田井噴事故，243人死亡，中石油集團黨組書記兼總經(jīng)理馬富才(部級官員)引咎辭職；2005年松花江污染事件，環(huán)?？偩志珠L解振華引咎辭職。

在很多人眼里，2003年成為高官因責任追究而下臺的分水嶺，更多的是因為兩個標志。第一個標志是，“非典”危機之后，責任政府、問責制等等概念從學(xué)術(shù)語言轉(zhuǎn)化成為官方語言和公共語言，越來越頻繁地出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政府文件中。這種語言的轉(zhuǎn)換代表著一個根本觀念的轉(zhuǎn)換。過去的習(xí)慣講法是“首長負責制”，意思是一把手擁有拍板的權(quán)力。但是問責制卻意味著，要對權(quán)力的使用者建立責任追究制度。第二個標志是，也是從2003年以來，建立行政問責制度成為整個制度建設(shè)一項重要內(nèi)容。2003年8月《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺，被看做是國內(nèi)首個地方政府的行政問責辦法。此后，天津、重慶、海南等多個省市，也陸續(xù)出臺了關(guān)于行政問責制度的相關(guān)規(guī)定。加上一些中央部門的，共有97件。此外，2006年1月1日生效的公務(wù)員法，對領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度做出了法律規(guī)定，成為行政問責制度最重要的一部法律。

行政問責走向法制化和規(guī)范化，當然是令人鼓舞的進步。然而問題也在于，行政問責制度的法律基礎(chǔ)和規(guī)范基礎(chǔ)依然嚴重不足?？偟膩碚f，究竟什么職位與什么責任相關(guān)，什么權(quán)力與什么責任掛鉤，還是缺乏明確的規(guī)定。越是涉及高級官員的，越是這樣。

舉例來說，死亡30人的，屬于特大事故。膠濟線列車相撞死亡70人，當然就是極為嚴重的事故了。出了這樣的事故，負責任的應(yīng)該是鐵路局長，還是更高層級的鐵道部領(lǐng)導(dǎo)？多位法律專家已經(jīng)指出，在這樣的問題上，完全沒有明確的文本上的規(guī)定。

進一步說，官員為事故承擔責任的具體形式是什么？我國憲法和政府組織法里，早就已經(jīng)有追究官員政治責任的“罷免”制度。而新近實施的公務(wù)員法則有“責令辭職”和“引咎辭職”的規(guī)定。這種多樣化的規(guī)定，可以理解為進步。但是苛刻地看，也可以理解為無法真的實行罷免而尋求更為寬松易行的措施。此外，寫檢討、接受批評算不算問責？撞車事故發(fā)生后，鐵道部要求全體反思，整頓各項制度，這算不算問責？所有這些，也都缺乏明文規(guī)定。

社會共識的困境

按照《牛津簡明政治學(xué)詞典》里的說法，問責制是民主制度的一個構(gòu)成環(huán)節(jié)。在發(fā)達國家的問責制實踐中，一直有兩種不同意見的爭論。一種是擔心問責制度的發(fā)展失之過嚴，認為這會過于頻繁地擾亂行政部署，從而降低行政效率。另一種相反，擔心問責制度的發(fā)展失之過寬，不能有效地實現(xiàn)對于權(quán)力的約束?？偟膩碚f，擔心失之過寬，是大多數(shù)時候的主流看法。

在我們剛剛發(fā)展起來的問責制度實踐中，類似的寬、嚴之爭同樣存在。與西方發(fā)達國家不同的地方可能在于，在我們這里，寬嚴之爭不是成熟的制度設(shè)計上的分歧，而是經(jīng)常表現(xiàn)為公眾與政府部門之間的互不信任與情緒對立。在很多時候，公眾傾向于認為政府部門在責任追究方面避重就輕，拋出替罪羊，只打蒼蠅不打老虎。而許多政府官員會以各種方法規(guī)避批評，并認為公眾要求過分。這種狀況表明，問責制度所遇到的困難，不僅在于法律的不完善，也在于缺乏社會共識。

“華南虎事件”是典型而奇特的例子。網(wǎng)絡(luò)上沸沸揚揚、鍥而不舍的“打虎戰(zhàn)役”成功揭穿騙局，取得完勝，已經(jīng)成為社會公論，幾乎沒有異議。唯一的異議來自陜西省政府有關(guān)部門。應(yīng)該有哪個官員或部門為這樣的事情負責嗎？追究處長？追究廳長？還是追究更高層的官員？這里不僅沒有法規(guī)可做依憑，更重要的是根本沒有共識。陜西方面緊閉大門，堅守不戰(zhàn)，無限拖延。其背后的邏輯也很清楚：為這樣的事情而處分官員，哪怕只是一個處長，是可接受的嗎？

另外一個例子還是與鐵道部有關(guān)。今年春節(jié)南方發(fā)生凍災(zāi)導(dǎo)致春運嚴重受阻,危機消除之后,廣州市政協(xié)副主席在兩會期間尖銳批評鐵道部工作混亂,要求追究部領(lǐng)導(dǎo)責任。而鐵道部發(fā)言人則反唇相譏,質(zhì)疑批評者危機期間在哪里,之后鐵道部一位領(lǐng)導(dǎo)還高調(diào)自我評價鐵道部的工作可以打90分。有兩個原因使這個例子特別值得注意。首先,它清楚表明,在涉及責任歸屬問題上,當事的政府部門與社會評價之間存在很大的差異和對立。其次,與“非典”期間的衛(wèi)生部和松花江污染事件中的環(huán)?？偩直容^，鐵道部更像是在使用以攻為守的策略,搶占高地,確保不失。如果這是對行政問責和官員責任追究的一種反應(yīng)，那就的確值得深入觀察和分析了。

發(fā)展獨立的責任調(diào)查

行政問責制度不能僅僅只是行政部門內(nèi)部上級管制下級的手段，它必須回應(yīng)公眾的期待和要求，必須有利于提高政府的公信力，建立責任政府的良好形象。要做到這一點，應(yīng)該盡快地推動和發(fā)展具有相對獨立性的責任調(diào)查和績效評估。對于像膠濟線列車相撞這樣的重大事故，尤其應(yīng)該如此。

怎樣才能有獨立的調(diào)查？這在方法、程序、組織以及技術(shù)上當然需要做很多研究。但是，它絕沒有想象中那么困難。越來越多的官員到國外去培訓(xùn)過、進修過、考察過了，難道不知道，現(xiàn)代公共管理包含了關(guān)于調(diào)查和評估的種種理論和方法嗎？關(guān)鍵還是在觀念。如果真誠地愿意負責，真心希望政務(wù)公開，就可以發(fā)展出獨立的調(diào)查。這種調(diào)查都是方法公開、程序公開、結(jié)論公開的。由此它會引導(dǎo)出教訓(xùn)吸取和社會學(xué)習(xí)，從而超越單純的官員個人追究，也會逐漸積累社會共識，使責任政府與社會信任良性互動，相得益彰。

(摘自《南風(fēng)窗》 2008年第11期）