特殊保障機(jī)制導(dǎo)致多哈談判破裂

劉健男　周立春

2008年7月29日晚，WTO總干事拉米宣布，由于有關(guān)成員在“農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制”上的分歧無(wú)法彌合，多哈回合談判破裂。消息一經(jīng)公布，各方普遍表示失望和困惑。許多成員的部長(zhǎng)不理解，談判為何在這一問(wèn)題上翻車。什么是農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制？為什么各方在該問(wèn)題上的分歧會(huì)導(dǎo)致整個(gè)多哈回合談判的破裂？談判破裂是否還有其他原因？

農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制旨在保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品

農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制（Special Safeguard Mechanism，簡(jiǎn)稱“SSM”）是在本輪談判中為WTO發(fā)展中成員新引入的貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制。該機(jī)制允許發(fā)展中成員在進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量激增或價(jià)格下跌時(shí)征收附加關(guān)稅，以有效應(yīng)對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊。

該機(jī)制是應(yīng)印度尼西亞、印度等G33成員（發(fā)展中成員農(nóng)業(yè)問(wèn)題33國(guó)協(xié)調(diào)組，印尼牽頭，包括印度、中國(guó)等成員）的要求被列為談判議題的。事實(shí)上，烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條已有農(nóng)產(chǎn)品特殊保障條款（Special Safeguard Provisions，簡(jiǎn)稱“SSG”）。但以往的經(jīng)驗(yàn)證明，現(xiàn)有SSG的觸發(fā)條件過(guò)于嚴(yán)格，發(fā)達(dá)成員可以啟用該條款，發(fā)展中國(guó)家援引該條款保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的難度很大。因此，印尼等成員提出建立新的只適用于發(fā)展中成員的SSM，同時(shí)要求終止SSG。

作為SSM的主要支持方，G33強(qiáng)調(diào)貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制的有效性，要求設(shè)立較低的觸發(fā)水平和充分的救濟(jì)關(guān)稅水平，特別是要求救濟(jì)關(guān)稅水平不受烏拉圭回合約束關(guān)稅的限制。除G33外，非洲集團(tuán)、最不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)、非加太集團(tuán)以及弱小經(jīng)濟(jì)體集團(tuán)等也是貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制的支持方。

美國(guó)和凱恩斯集團(tuán)（由農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)組成，澳大利亞、加拿大、巴西、阿根廷等為核心成員）擔(dān)心該機(jī)制被濫用，影響其農(nóng)產(chǎn)品出口利益。他們主張?jiān)O(shè)定較高的觸發(fā)水平以及觸發(fā)該機(jī)制時(shí)應(yīng)滿足的其他條件，并要求限制救濟(jì)關(guān)稅的水平，強(qiáng)調(diào)不能超過(guò)多哈回合談判前的約束關(guān)稅水平。

談判艱難效果甚微

2004年7月達(dá)成的《七月框架協(xié)議》規(guī)定：“將制定一特殊保障機(jī)制供發(fā)展中成員使用”，貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制問(wèn)題由此獲得正式談判授權(quán)。2005年12月的香港部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議再次對(duì)此予以確認(rèn)。在近期的談判中，G33根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條提出了SSM的文字建議，阿根廷、烏拉圭、巴拉圭等成員隨之提出反建議。各方對(duì)SSM的適用范圍、觸發(fā)條件和救濟(jì)方式等問(wèn)題進(jìn)行了艱苦而漫長(zhǎng)的磋商后，仍未在實(shí)質(zhì)性問(wèn)題上未取得進(jìn)展。

2008年7月25日，WTO總干事拉米在七方部長(zhǎng)會(huì)上提出關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制的解決方案：在觸發(fā)水平140%（即某產(chǎn)品任何一年進(jìn)口量超過(guò)以往三年平均進(jìn)口量的40%），救濟(jì)關(guān)稅可超出多哈回合前的約束水平，但超出幅度不高于15%或15個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)于這一方案，印度堅(jiān)決反對(duì)，堅(jiān)持115%的較低觸發(fā)水平。

7月28日，拉米召集G7部長(zhǎng)再次討論該問(wèn)題。有成員將矛頭指向中國(guó)，提出中國(guó)大豆等低關(guān)稅產(chǎn)品的救濟(jì)關(guān)稅可超出烏拉圭回合約束水平的幅度要低于15%或15個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)陳德銘當(dāng)即表示，不應(yīng)就某一種產(chǎn)品單設(shè)救濟(jì)水平，這在政治上是一種歧視性的做法，在經(jīng)濟(jì)上也很不合理，中方無(wú)法接受。

7月29日上午，歐盟、澳大利亞在G7高官磋商中提出新的解決方案：觸發(fā)水平為115%時(shí)，救濟(jì)關(guān)稅可超出烏拉圭回合約束水平的33%或8個(gè)百分點(diǎn)；觸發(fā)水平為140%時(shí)，救濟(jì)關(guān)稅可超出50%或12個(gè)百分點(diǎn)。美方對(duì)此堅(jiān)決反對(duì)，強(qiáng)調(diào)140%是美國(guó)的政治“紅線”，115%的觸發(fā)水平不具備談判基礎(chǔ)。隨后，拉米召開(kāi)G7部長(zhǎng)會(huì)，要求成員在方案二的數(shù)字上作出選擇。美國(guó)和印度均表示無(wú)法接受該方案，并堅(jiān)持其在觸發(fā)水平上的要價(jià)。盡管拉米又努力斡旋，但美國(guó)和印度仍無(wú)法達(dá)成協(xié)議，談判最終破裂。

政治因素導(dǎo)致談判破裂

從表面上看，美、印在SSM問(wèn)題上無(wú)法達(dá)成共識(shí)是談判破裂的直接原因。但從深層原因看，主要還是因?yàn)槊?、印的?guó)內(nèi)政治因素。

美國(guó)無(wú)法顯示談判靈活性

美國(guó)政府是在沒(méi)有國(guó)會(huì)談判授權(quán)的情況下參加本次小型部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的。早在2007年7月，美國(guó)的“貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)”（又稱“快軌”授權(quán)）就已過(guò)期，這使美國(guó)會(huì)對(duì)于政府與其他國(guó)家達(dá)成的貿(mào)易協(xié)議，可逐條審議修改，而非只能全盤(pán)接受或否定。再加上民主黨控制國(guó)會(huì)，布什的共和黨政府又處于“跛腳鴨”的階段，面臨的形勢(shì)日趨被動(dòng)。在這種情況下，美國(guó)在談判中的靈活度受到了極大限制，要保證談判結(jié)果能夠在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)，美國(guó)談判人員不得不壓低自己的出價(jià)，同時(shí)提高對(duì)其他成員的要價(jià)。

為確保談判結(jié)果符合其利益，美國(guó)國(guó)會(huì)和業(yè)界代表直接到日內(nèi)瓦督戰(zhàn)，進(jìn)一步加大了美國(guó)談判人員的壓力。本次小型部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議期間，美給出的唯一靈活性出價(jià)就是在扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持方面，同意將削減結(jié)果由164億美元降至145億美元。這一水平比美國(guó)2007年美國(guó)扭曲貿(mào)易國(guó)內(nèi)支持的實(shí)際支付水平高出近一倍，很難讓其他成員滿意。尤其是美國(guó)重點(diǎn)補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品，如大豆、棉花、小麥等，同時(shí)是其主要出口農(nóng)產(chǎn)品，也恰好是發(fā)展中成員希望通過(guò)SSM保護(hù)的產(chǎn)品。在美國(guó)不對(duì)國(guó)內(nèi)支持進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減的情況下，發(fā)展中成員也很難降低在SSM方面的要求。

即使美國(guó)和印度能夠在SSM問(wèn)題上能夠達(dá)成一致，美國(guó)在棉花補(bǔ)貼問(wèn)題上也難以過(guò)關(guān)。美國(guó)是世界上棉花補(bǔ)貼最多的國(guó)家，年均補(bǔ)貼額在10億美元以上。美國(guó)的巨額棉花補(bǔ)貼打壓了國(guó)際市場(chǎng)棉花價(jià)格，嚴(yán)重影響了廣大發(fā)展中國(guó)家，特別是貧困的非洲產(chǎn)棉國(guó)的利益。貝寧、馬里、乍得、布基納法索要求美國(guó)對(duì)棉花補(bǔ)貼進(jìn)行82.2%的削減，但遭到美棉花利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)。美方在這一問(wèn)題上處于極為被動(dòng)的局面，無(wú)法在談判中顯示任何靈活性。

在此情況下，美國(guó)選擇在SSM問(wèn)題上與印度強(qiáng)硬對(duì)抗并致使談判破裂就不難理解了。對(duì)于美方談判人員而言，談判的最優(yōu)結(jié)果是達(dá)成一個(gè)低成本、高收益的協(xié)議，以使國(guó)會(huì)買(mǎi)賬。當(dāng)發(fā)現(xiàn)這一結(jié)果無(wú)法實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，美國(guó)只能盡力避免由其獨(dú)家承擔(dān)談判破裂的責(zé)任，尤其是在棉花補(bǔ)貼這一美國(guó)明顯理虧的問(wèn)題上。

印度國(guó)內(nèi)大選決定其強(qiáng)硬立場(chǎng)

與美國(guó)不同，印度選擇強(qiáng)硬立場(chǎng)主要是出于國(guó)內(nèi)大選需要。7月22日，也就是WTO小型部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議召開(kāi)的第二天，印度國(guó)會(huì)舉行了對(duì)聯(lián)合政府的“信任投票”，印度商工部長(zhǎng)納特因此缺席了前兩天的會(huì)議。萬(wàn)一投票不能過(guò)關(guān)，納特部長(zhǎng)將無(wú)法回到日內(nèi)瓦參加會(huì)議，而缺少印度的參與，實(shí)質(zhì)性的談判將無(wú)法進(jìn)行。最終，印度聯(lián)盟政府贏得了投票。今年底，印度還將進(jìn)行大選。在這樣一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，印度政府必須要在涉及農(nóng)民利益的問(wèn)題上保持強(qiáng)硬，以贏得占重要地位的農(nóng)民選民的支持。

印度對(duì)美在談判中的立場(chǎng)十分不滿。印方透露，歐盟在會(huì)議期間提出過(guò)一個(gè)折中方案，印曾考慮接受該方案，但美卻很快地就拒絕了這一折中方案，表示140%的觸發(fā)水平是“紅線”，即使139%也無(wú)法接受，所以雖然印對(duì)該方案有靈活性，但鑒于美方的強(qiáng)硬立場(chǎng)，印方認(rèn)為沒(méi)有必要繼續(xù)討論，就此談判破裂。印方表示，印度海關(guān)的統(tǒng)計(jì)手段較為落后，一般來(lái)說(shuō)，要滯后三四個(gè)月，如果觸發(fā)水平是140%，那等印度海關(guān)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果出來(lái)以后，市場(chǎng)早已遭受到歐美廉價(jià)產(chǎn)品的巨大沖擊。所以SSM的觸發(fā)水平一定要合理，以使印度政府能夠及時(shí)采取措施，保護(hù)印為數(shù)眾多的生計(jì)農(nóng)民。

多哈回合前途未卜

盡管談判破裂，各方仍希望保存談判結(jié)果，作為今后談判的基礎(chǔ)。據(jù)悉，拉米8月12日會(huì)見(jiàn)了印度總理辛格、商工部長(zhǎng)納特，并計(jì)劃8月下旬訪美，力爭(zhēng)彌合雙方在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制上的分歧。美國(guó)總統(tǒng)布什、巴西總統(tǒng)盧拉、澳大利亞總理陸克文也在奧運(yùn)會(huì)期間紛紛表態(tài)，支持盡快重啟談判，并力爭(zhēng)早日達(dá)成協(xié)議。

但由于此次會(huì)議失敗對(duì)多哈談判的打擊極為沉重，各方很難在短期內(nèi)恢復(fù)信心。而且，8月份歐美休假過(guò)后，美國(guó)就將進(jìn)入大選的關(guān)鍵時(shí)期，印度的大選也即將拉開(kāi)帷幕，這樣的政治環(huán)境不利于談判的重新啟動(dòng)。因此，談判可能將沉寂一段時(shí)間，待美、印等國(guó)大選塵埃落定，確定新的貿(mào)易部長(zhǎng)，各方積累足夠的政治意愿后，談判才可能重新恢復(fù)。

（作者單位：商務(wù)部世貿(mào)司）