美商務(wù)部終裁中國(guó)三產(chǎn)品高額補(bǔ)貼：“牙齒”初露

余盛興

我國(guó)電池行業(yè)是以出口為主的行業(yè)，該案的勝敗將嚴(yán)重影響我國(guó)電池產(chǎn)品的出口和行業(yè)的發(fā)展。

2008年5月30日至6月中旬，美國(guó)商務(wù)部（DOC）先后對(duì)中國(guó)進(jìn)口的標(biāo)準(zhǔn)鋼管、薄壁矩形鋼管和復(fù)合編織袋等三種產(chǎn)品作出反補(bǔ)貼調(diào)查最終裁定，確定的補(bǔ)貼幅度最高達(dá)到615.92%。這不僅大大超過(guò)2007年3月DOC對(duì)華第一例反補(bǔ)貼案銅版紙案終裁結(jié)果（20.90%-20.35%）和美國(guó)對(duì)其它國(guó)家反補(bǔ)貼調(diào)查裁定的稅率，而且比美國(guó)近30年來(lái)對(duì)中國(guó)企業(yè)發(fā)起的超過(guò)130起反傾銷(xiāo)調(diào)查裁定的最高稅率（2004年手推車(chē)案，中國(guó)不合作企業(yè)懲罰性關(guān)稅為386.75%）還要高出60%。

為什么中國(guó)企業(yè)再次如此“受傷”？這三起爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和被指控補(bǔ)貼的項(xiàng)目有哪些？本文作者在分析案卷資料的基礎(chǔ)上，試圖解答這些問(wèn)題。

反補(bǔ)貼法對(duì)中國(guó)的適用

反補(bǔ)貼法是否適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，這是銅版紙案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。在最近的三起反補(bǔ)貼調(diào)查案件中，各方為此再次展開(kāi)激烈爭(zhēng)論。在標(biāo)準(zhǔn)鋼管案（另外兩起案件中各方爭(zhēng)論和抗辯的焦點(diǎn)大同小異，在此不累述）中，美國(guó)申訴方提出：（1）美國(guó)法律并沒(méi)有禁止對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家展開(kāi)反補(bǔ)貼調(diào)查；（2）在喬治城鋼鐵案中，美國(guó)法院并沒(méi)有裁定DOC不得對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家展開(kāi)反補(bǔ)貼調(diào)查，而只是肯定了DOC不對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家展開(kāi)反補(bǔ)貼調(diào)查的“自由裁量權(quán)”；（3）DOC在銅版紙案件中就中國(guó)經(jīng)濟(jì)與前蘇聯(lián)模式不同的分析和認(rèn)定是準(zhǔn)確的，因而解決了喬治城案時(shí)期對(duì)前蘇聯(lián)模式經(jīng)濟(jì)國(guó)家補(bǔ)貼難以量化的問(wèn)題；（4）根據(jù)《中國(guó)加入WTO議定書(shū)》，反補(bǔ)貼法律應(yīng)當(dāng)適用于中國(guó)；（5）美國(guó)國(guó)會(huì)在批準(zhǔn)給予中國(guó)永久正常貿(mào)易關(guān)系法時(shí)也確認(rèn)了對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼法。此外，申訴方還援引中國(guó)入世后的實(shí)際行動(dòng)，證明中國(guó)認(rèn)可并實(shí)際受WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》約束。

中國(guó)政府則認(rèn)為，在反傾銷(xiāo)調(diào)查中繼續(xù)認(rèn)定中國(guó)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的情況下，DOC無(wú)權(quán)對(duì)中國(guó)展開(kāi)反補(bǔ)貼調(diào)查，因?yàn)椋海?）在喬治城鋼鐵案中，聯(lián)邦巡回上訴法院已經(jīng)明確美國(guó)反補(bǔ)貼法無(wú)意針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家；（2）如果DOC有權(quán)對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼，則對(duì)中國(guó)征收反補(bǔ)貼稅是對(duì)現(xiàn)行有效規(guī)則的追溯性修改，由此違反了美國(guó)《行政程序法》；（3）DOC對(duì)中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)與原蘇聯(lián)模式不同的分析從法律上是錯(cuò)誤的；（4）該案中涉及的主要補(bǔ)貼項(xiàng)目，即國(guó)有企業(yè)供應(yīng)熱軋鋼構(gòu)成的補(bǔ)貼也證明反補(bǔ)貼法不得適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。

在終裁中，DOC堅(jiān)持其有權(quán)對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼措施。DOC認(rèn)為，美國(guó)法律從來(lái)沒(méi)有禁止DOC對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家適用反補(bǔ)貼，喬治城案中法院也沒(méi)有禁止DOC如此作出決定（而是肯定DOC在這方面有充分的自由裁量權(quán)），此后國(guó)會(huì)一直沒(méi)有授權(quán)DOC如此采取行動(dòng)也不意味著WTO無(wú)權(quán)這么做。此外，DOC還分析WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》和《中國(guó)加入WTO議定書(shū)》，認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)承諾接受，同時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)已經(jīng)認(rèn)可在不承認(rèn)中國(guó)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的同時(shí)進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。DOC還就其行為符合美國(guó)《行政程序法》作出抗辯，認(rèn)為對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼不過(guò)是一項(xiàng)實(shí)踐，而不是規(guī)則，因而無(wú)所謂對(duì)原規(guī)則的修改。

在2002年結(jié)案的針對(duì)匈牙利進(jìn)口的磺胺酸反補(bǔ)貼調(diào)查案中，DOC拒絕對(duì)匈牙利“升級(jí)”為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家前一年的補(bǔ)貼項(xiàng)目展開(kāi)調(diào)查。據(jù)此，中國(guó)政府提出，DOC這一裁決再次表明了其不針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采取反補(bǔ)貼行動(dòng)的立場(chǎng)。對(duì)此，DOC則以“個(gè)案認(rèn)定結(jié)果不同”等理由加以搪塞。

總之，DOC認(rèn)為其有權(quán)針對(duì)中國(guó)展開(kāi)反補(bǔ)貼調(diào)查，而且從技術(shù)上可以對(duì)中國(guó)補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行量化，因而拒絕接受中國(guó)政府的主張。

國(guó)有企業(yè)供應(yīng)原材料構(gòu)成補(bǔ)貼

在標(biāo)準(zhǔn)鋼管案中，DOC初步裁定濰坊東方鋼管有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“濰坊鋼管”）不構(gòu)成補(bǔ)貼。但數(shù)月之后，該公司被裁定高達(dá)29.57%的反補(bǔ)貼稅，其最大的變化在于DOC根據(jù)替代價(jià)格裁定該公司從國(guó)有企業(yè)購(gòu)買(mǎi)的原材料——軋鋼獲得了27.35%的補(bǔ)貼幅度。

為了確定中國(guó)熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)的“性質(zhì)”，DOC向中國(guó)政府發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，要求提供熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策信息，中國(guó)政府也相應(yīng)作了答復(fù)。但DOC認(rèn)為中國(guó)政府沒(méi)有提供全面和可核查的信息，因而決定根據(jù)可獲得信息推定96.1%的熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)為國(guó)有企業(yè)。據(jù)此，DOC認(rèn)定中國(guó)熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)中國(guó)有企業(yè)占絕大多數(shù)。

這方面爭(zhēng)論的另一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題在于中國(guó)國(guó)有企業(yè)向相關(guān)被調(diào)查企業(yè)供應(yīng)熱軋鋼是否構(gòu)成特定的可訴補(bǔ)貼。中國(guó)政府認(rèn)為：（1）DOC沒(méi)有解釋中國(guó)國(guó)有熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)如何構(gòu)成反補(bǔ)貼所指的“當(dāng)局”；（2）DOC沒(méi)有證明政府對(duì)國(guó)有熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)贈(zèng)予或者賦予利益。另外一家應(yīng)訴企業(yè)浙江金洲管道科技股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“浙江金洲”）也提出，DOC對(duì)熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)的補(bǔ)貼構(gòu)成特定補(bǔ)貼的認(rèn)定是錯(cuò)誤的。申訴方則提出，相關(guān)調(diào)查證據(jù)表明國(guó)有企業(yè)供應(yīng)熱軋鋼已經(jīng)構(gòu)成了反補(bǔ)貼法所界定的財(cái)務(wù)資助。DOC最終認(rèn)定，標(biāo)準(zhǔn)鋼管生產(chǎn)或出口企業(yè)從中國(guó)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)熱軋鋼構(gòu)成補(bǔ)貼。

在定性之后如何定量，即根據(jù)什么“基準(zhǔn)價(jià)格”計(jì)算補(bǔ)貼幅度是本案爭(zhēng)議的另一個(gè)焦點(diǎn)。中國(guó)政府和浙江金州都要求DOC采用從中國(guó)私有熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)采購(gòu)熱軋鋼的價(jià)格，即比較從中國(guó)境內(nèi)的國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)采購(gòu)的熱軋鋼價(jià)格來(lái)確定熱軋鋼原材料是否構(gòu)成補(bǔ)貼和補(bǔ)貼幅度。申訴方則提出反對(duì)意見(jiàn)。DOC最終拒絕中國(guó)政府和浙江金州的要求，決定以鋼鐵基準(zhǔn)價(jià)（SteelBenchmarker）出口價(jià)格作為“基準(zhǔn)價(jià)格”，并據(jù)此裁定浙江金洲和濰坊鋼管分別構(gòu)成44.84%和27.35%的補(bǔ)貼幅度。

同樣，DOC在薄壁矩形鋼管和復(fù)合編織袋案中也裁定相關(guān)企業(yè)從國(guó)有企業(yè)購(gòu)買(mǎi)主要原材料構(gòu)成補(bǔ)貼。

國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓構(gòu)成補(bǔ)貼

在薄壁矩形鋼管和復(fù)合編織袋案中，DOC最終認(rèn)定相關(guān)應(yīng)訴企業(yè)購(gòu)買(mǎi)國(guó)有土地使用權(quán)構(gòu)成特定的可訴補(bǔ)貼。

從復(fù)合編織袋案來(lái)看，有關(guān)購(gòu)買(mǎi)國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)貼問(wèn)題涉及的第一個(gè)問(wèn)題在于是否為可訴補(bǔ)貼。中國(guó)政府指出，中國(guó)土地盡管為國(guó)有，但在使用權(quán)出讓方面存在一個(gè)根據(jù)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定的市場(chǎng)。對(duì)照構(gòu)成特定可訴補(bǔ)貼所指的“財(cái)政支持”的幾種情形，中國(guó)政府認(rèn)為土地使用權(quán)不構(gòu)成“財(cái)政支持”，因此不可訴。淄博艾福迪塑料包裝有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“淄博艾福迪”）也對(duì)DOC初裁認(rèn)定提出質(zhì)疑。但DOC認(rèn)為，國(guó)家轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)構(gòu)成了財(cái)政支持之一，即提供“產(chǎn)品或服務(wù)”，因此具有可訴性。

各方還就土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所構(gòu)成的補(bǔ)貼項(xiàng)目是否具有特定性展開(kāi)爭(zhēng)論。中國(guó)政府指出，土地使用權(quán)與DOC認(rèn)定不具有特定性的電費(fèi)一樣，都不針對(duì)特定的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)給予支持或優(yōu)惠，因此即使存在補(bǔ)貼也不具有特定性。淄博艾福迪提出，沒(méi)有證據(jù)表明同一工業(yè)園內(nèi)的不同企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的土地使用權(quán)出讓金價(jià)格存在差異，而且淄博艾福迪及其關(guān)聯(lián)公司并沒(méi)有享受優(yōu)惠的土地使用權(quán)出讓價(jià)格。但DOC認(rèn)為地方政府劃定一個(gè)區(qū)域建立工業(yè)園區(qū)，為進(jìn)入該園區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)提供土地使用權(quán)，因而具有特定性。

在如何確定土地使用權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格方面，各方爭(zhēng)議也相當(dāng)激烈。中國(guó)政府提出，DOC應(yīng)當(dāng)采用中國(guó)企業(yè)的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，或者審查和確定中國(guó)企業(yè)的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格是否符合市場(chǎng)原則。淄博艾福迪也要求DOC將其購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)價(jià)格與其它企業(yè)的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格進(jìn)行比較，以此確定是否構(gòu)成補(bǔ)貼和補(bǔ)貼金額。但DOC認(rèn)為，由于中國(guó)土地為國(guó)家所有而不允許私人所有，因此其土地市場(chǎng)受?chē)?guó)家控制而扭曲，因此不能采用本國(guó)價(jià)格作為“基準(zhǔn)價(jià)格”。DOC決定以泰國(guó)工業(yè)園區(qū)土地價(jià)格作為“基準(zhǔn)價(jià)格”，由此確定淄博艾福迪的補(bǔ)貼幅度為13.36%。

中國(guó)境內(nèi)銀行提供貸款構(gòu)成補(bǔ)貼

如此前所介紹的，銅版紙案中DOC認(rèn)定的最主要補(bǔ)貼項(xiàng)目是銀行政策性貸款。由于認(rèn)定中國(guó)政府對(duì)銀行業(yè)的不同程度干預(yù)造成市場(chǎng)扭曲，DOC不認(rèn)可中國(guó)境內(nèi)銀行（不管是中資還是外資銀行）貸款（不管是人民幣貸款還是外幣貸款）利率，同時(shí)拒絕采用中國(guó)境內(nèi)的銀行貸款利率作為基準(zhǔn)利率，而是采取替代利率的方法。在最終裁定中，DOC根據(jù)世界銀行確定的中低收入國(guó)家報(bào)告的利率，在剔除了所謂8個(gè)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的8個(gè)國(guó)家和利率明顯不正常3個(gè)估價(jià)之后，計(jì)算得出2005年人民幣平均短期基準(zhǔn)利率為7.56 %；對(duì)于外幣貸款， DOC采用倫敦銀行同業(yè)拆借利率（LIBOR）美國(guó)和歐元區(qū)公司債券利率作為基準(zhǔn)利率，并根據(jù)上述同類(lèi)方法進(jìn)行調(diào)整之后得出基準(zhǔn)利率。據(jù)此，DOC裁定惟一的合作企業(yè)金東紙業(yè)（江蘇）有限公司因政策性貸款獲得的補(bǔ)貼率為4.11%。

律師點(diǎn)評(píng)

在最近的三起案件中，DOC不顧中國(guó)政府和企業(yè)的反對(duì)，繼續(xù)認(rèn)定中國(guó)境內(nèi)銀行的所謂政策性貸款構(gòu)成補(bǔ)貼，并根據(jù)各企業(yè)的不同情況裁定不同的補(bǔ)貼幅度。

此外，在這三起案件中，DOC還裁定一些企業(yè)機(jī)電產(chǎn)品技術(shù)改進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)基金、“明星企業(yè)”獎(jiǎng)勵(lì)、企業(yè)所得稅減免等項(xiàng)目構(gòu)成補(bǔ)貼。對(duì)于應(yīng)訴中途撤出或者被DOC裁定不合作的企業(yè)，DOC則采用不利推定的方法確定它們享受的補(bǔ)貼項(xiàng)目和補(bǔ)貼金額。在這種情況下，DOC裁定的補(bǔ)貼幅度達(dá)到天文數(shù)字也就不奇怪了。

與銅版紙案相比，DOC似乎在鞏固其首戰(zhàn)告捷（盡管銅版紙案因美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)最終裁定無(wú)損害而無(wú)稅結(jié)案，但對(duì)于DOC而言，首次成功突破了在不承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的同時(shí)對(duì)其作出構(gòu)成補(bǔ)貼的最終裁定，這似乎是一種成功）的基礎(chǔ)上，顯然加大了反補(bǔ)貼的力度。尤其值得注意的是，DOC動(dòng)輒以體制和制度問(wèn)題為借口“開(kāi)拓”一些“新”的而且往往帶有共性的補(bǔ)貼項(xiàng)目（例如根據(jù)逆向推定國(guó)有企業(yè)供應(yīng)原材料問(wèn)題和土地問(wèn)題），并變著戲法選擇和采用“基準(zhǔn)價(jià)”，其結(jié)果往往比反傾銷(xiāo)更具有不確定性和殺傷力。

此外，這些案件無(wú)一例外都是“兩反”（反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼）并舉。一方面拒絕承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位而采用替代國(guó)價(jià)格計(jì)算正常價(jià)值和傾銷(xiāo)幅度，另一方面又通過(guò)與所謂基準(zhǔn)價(jià)格比較確定原材料、土地等的補(bǔ)貼幅度，由此可能帶來(lái)的雙重征稅的效果，是WTO規(guī)則所不允許的。正因?yàn)槿绱?，在DOC公布標(biāo)準(zhǔn)鋼管案終裁結(jié)果后，商務(wù)部發(fā)言人立即表示“強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對(duì)”，并表示“將繼續(xù)通過(guò)世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制和法律手段尋求公正的解決，以切實(shí)維護(hù)中方利益和企業(yè)的合法權(quán)益”。

如果說(shuō)銅版紙案是“狼來(lái)了”之未雨綢繆的話，此次DOC連續(xù)對(duì)三種產(chǎn)品征收高額反補(bǔ)貼稅則顯示其露出“牙齒”。因此，相關(guān)出口企業(yè)恐怕不僅需要“狼來(lái)”的警覺(jué)，而且還要做好應(yīng)對(duì)“狼災(zāi)”的準(zhǔn)備。

（作者單位：高朋律師事務(wù)所·上海）