重建保障是為歷史還債

汪　偉

“公平是個(gè)人不能提供的，只能由政府來(lái)提供?！?/p>

1990年代中期的改革使中國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)獲得比較優(yōu)勢(shì)，代價(jià)是收入差距擴(kuò)大，社會(huì)保障的安全網(wǎng)遭到了破壞?，F(xiàn)在到了再次調(diào)整改革戰(zhàn)略的時(shí)候。復(fù)旦大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心研究員陸銘接受了本刊專訪。

《新民周刊》:在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，單位就是城市職工的保障，改革開(kāi)放之后，這個(gè)保障慢慢消失了，很多人都有一種失落感和不安全感。

陸銘:在社會(huì)主義工業(yè)的原始積累階段，它采取的措施是壓低職工工資以做高利潤(rùn)。而工人之所以能夠接受這一點(diǎn)，原因是國(guó)家與職工存在一種隱性契約:雖然我給你的工資是低的，但是我提供給你所有的社會(huì)保障。養(yǎng)老由企業(yè)包下來(lái)，醫(yī)療、住房和子女教育基本上免費(fèi)，而且沒(méi)有失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，連后事也有單位出面料理。改革開(kāi)放以后，產(chǎn)生了非國(guó)有部門，這些部門的負(fù)擔(dān)較輕，國(guó)有企業(yè)相比之下成本高、負(fù)擔(dān)重，競(jìng)爭(zhēng)乏力，所以從1980年代中期，就產(chǎn)生了社會(huì)保障社會(huì)化和市場(chǎng)化的趨勢(shì)。企業(yè)從保障功能里退出來(lái)是競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)必然結(jié)果。

企業(yè)退出之后，社會(huì)保障功能應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)起來(lái)。在我們國(guó)家的財(cái)政分權(quán)體制中，社會(huì)保障和公共服務(wù)一直是由地方財(cái)政支出的，但地方政府沒(méi)有提供社會(huì)保障和公共服務(wù)的熱情。因?yàn)樵u(píng)價(jià)和考核地方干部長(zhǎng)期唯一抓住的指標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。教育醫(yī)療方面的投入能夠?yàn)殚L(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展提供支撐，但它的效應(yīng)在一屆政府的任期內(nèi)是看不到的，官員的熱情在大型工程項(xiàng)目上。GDP增長(zhǎng)的短期目標(biāo)取代了長(zhǎng)期目標(biāo)，導(dǎo)致政府在社會(huì)保障領(lǐng)域長(zhǎng)期欠債。

《新民周刊》:你剛才提到國(guó)家與城市職工的隱性契約，這種契約關(guān)系是怎么形成的？

陸銘:政府以壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和工人工資的方式，從農(nóng)民和職工那里拿走很大一部分收益，目的是為工業(yè)化積累資金，對(duì)共產(chǎn)黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)富民。這個(gè)目標(biāo)與解放之初國(guó)民的意愿是一致的。通過(guò)社會(huì)動(dòng)員，國(guó)家又向民眾灌輸了一種想法:除了這條抑制國(guó)民消費(fèi)、把財(cái)富集中到國(guó)家手里的道路，沒(méi)有別的道路能夠達(dá)到強(qiáng)國(guó)富民的目的。這就是隱性契約能夠成立的深層原因。

然而，重積累，重投資，輕消費(fèi)的方式并不能達(dá)成強(qiáng)國(guó)富民的目的。當(dāng)這條道路被證明不成功的時(shí)候，就必須調(diào)整資源利用方式。原來(lái)的那個(gè)國(guó)家與職工的隱性契約沒(méi)法維持了，國(guó)家就單方面從契約中退出來(lái)了。

《新民周刊》:國(guó)家退出發(fā)生在什么時(shí)候，又是以什么方式退出的呢？

陸銘:這個(gè)時(shí)間點(diǎn)可以劃在1996年，這一年是分水嶺。1980年代到1996年之前，在作為就業(yè)主渠道的國(guó)企里，職工工資水平一直隨著勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，兩者年均增長(zhǎng)率都在5％－6％之間，社會(huì)貧富差距也不大。國(guó)企仍然承擔(dān)著社會(huì)保障的功能。

1996年國(guó)企改革之后，中國(guó)的勞動(dòng)力生產(chǎn)率的提高速度明顯加快了。一是因?yàn)樗Φ袅松鐣?huì)保障的包袱，降低了成本，二是通過(guò)下崗，裁掉了大量員工，提高了生產(chǎn)效率。經(jīng)過(guò)這次改革，在國(guó)際市場(chǎng)上，中國(guó)制造的產(chǎn)品質(zhì)量相對(duì)越來(lái)越高，而價(jià)格相對(duì)越來(lái)越低，形成了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而代價(jià)就是國(guó)家單方面從契約中退出，導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大，社會(huì)福利的安全網(wǎng)遭到了破壞。

我現(xiàn)在做的一項(xiàng)研究表明，拿1980年代、1990年代和2002年的數(shù)據(jù)相比，行業(yè)收入的不平等現(xiàn)象在加劇。這說(shuō)明，在1996年以來(lái)的改革中，競(jìng)爭(zhēng)性比較強(qiáng)的部門和個(gè)人以及壟斷性的行業(yè)，受到的沖擊都比較小。改革主要傷害了一部分競(jìng)爭(zhēng)力弱的人，主要是他們承擔(dān)了這次改革的成本。

《新民周刊》:哪些領(lǐng)域的退出對(duì)福利安全網(wǎng)的傷害最大？

陸銘:國(guó)家退出隱性契約的過(guò)程中，也設(shè)計(jì)新的社會(huì)保障制度，其中住房和養(yǎng)老對(duì)接不錯(cuò)，但醫(yī)療和教育問(wèn)題很多。國(guó)家在這兩個(gè)領(lǐng)域大踏步后退，空白全靠私人自己來(lái)填補(bǔ)。有人認(rèn)為教育和醫(yī)療不是傳統(tǒng)意義上的公共品，因此可以完全市場(chǎng)化，我不同意這個(gè)觀點(diǎn)。醫(yī)療和教育關(guān)系到社會(huì)在起點(diǎn)上是否機(jī)會(huì)均等，關(guān)系到公平，而公平本身是公共品，我們對(duì)公平有需求，但公平是個(gè)人不能提供的，只能由政府來(lái)提供。

公共服務(wù)市場(chǎng)化包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)是籌資的市場(chǎng)化，一個(gè)是提供的市場(chǎng)化。我們的誤區(qū)在于籌資的市場(chǎng)化過(guò)了頭，而提供的市場(chǎng)化不夠。在教育和醫(yī)療領(lǐng)域，社會(huì)和私人花費(fèi)比例迅速上升，而國(guó)家的資金比例迅速下降，市場(chǎng)化過(guò)了頭；而從提供方面看，主體仍然是壟斷的國(guó)有部門，競(jìng)爭(zhēng)不夠，造成了費(fèi)用高，服務(wù)質(zhì)量不好。

《新民周刊》:恰恰在你說(shuō)的教育和醫(yī)療這兩個(gè)領(lǐng)域，最近幾年開(kāi)始實(shí)施免費(fèi)的義務(wù)教育，還將實(shí)施新的“醫(yī)改”。形勢(shì)發(fā)生了什么變化，導(dǎo)致今天政策的取向所有不同？

陸銘:中國(guó)轉(zhuǎn)型的時(shí)點(diǎn)已經(jīng)到了。標(biāo)志性的現(xiàn)象就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了內(nèi)外雙重失衡。內(nèi)需不振，投資過(guò)多，出口太多，外匯持續(xù)增長(zhǎng)。這些結(jié)構(gòu)性的矛盾讓我們必須反思我們的改革戰(zhàn)略和國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。

和1996年前后相比，今天的社會(huì)需求變了。隨著社會(huì)平均收入提高，人的需求從吃飽穿暖而進(jìn)入到教育、健康、安全與環(huán)境，這些都不是純粹的私人品，人們因此對(duì)政府責(zé)任的要求也越來(lái)越高。而且，條件也不一樣，以前政府窮，私人部門小，公共品方面投資少一點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施上投資多一點(diǎn)，還可以理解。當(dāng)存在一個(gè)強(qiáng)大的市場(chǎng)，以前只能由政府做的事情，比如說(shuō)修一座橋，現(xiàn)在完全可以由市場(chǎng)來(lái)做，政府的職能就到了必須轉(zhuǎn)變的時(shí)候了。

另外，隨著國(guó)內(nèi)收入差距擴(kuò)大，激化了社會(huì)矛盾，帶來(lái)社會(huì)不安全，導(dǎo)致犯罪率上升，隨著環(huán)境污染、礦難頻發(fā)以及消除貧困能力停滯不前，社會(huì)對(duì)公平的需求在增長(zhǎng)。

中國(guó)改革有一些內(nèi)在的機(jī)制，這些機(jī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段有關(guān)系，反映在我們需求、私人部門的強(qiáng)弱、市場(chǎng)機(jī)制完善的程度和開(kāi)放的程度等方面的變化上。這些變化左右了每個(gè)階段的改革戰(zhàn)略的調(diào)整。

《新民周刊》:有人擔(dān)心，中國(guó)重建福利的過(guò)程會(huì)削弱市場(chǎng)的機(jī)制，如何看待這個(gè)問(wèn)題？陸銘:以前有這樣的例子，一個(gè)人從醫(yī)院里用公費(fèi)開(kāi)了一大瓶藥回家，然后把藥倒掉，他就是要那個(gè)瓶子。公費(fèi)醫(yī)療容易造成浪費(fèi)，全世界都是這樣。為了避免這種浪費(fèi)，政府的福利只能限于提供基本的公共服務(wù)，比如社區(qū)醫(yī)療和基本水平的教育，但在高端的醫(yī)療和高質(zhì)量的教育上，不妨市場(chǎng)化。

未來(lái)的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該是回到籌資以國(guó)家為主，提供則要引入競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)包括所有權(quán)私有化等方式，保證資源配置的效率。壟斷往往會(huì)扭曲資源配置?！靶罗r(nóng)合”的實(shí)施中已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)這樣的苗頭，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用壟斷便利套取不當(dāng)利益。

在醫(yī)療和教育領(lǐng)域，市場(chǎng)遲遲不能開(kāi)放，提供受到管制，究其原因，主要是利益作祟。宿遷的醫(yī)改遇到那么多的阻力，主要原因就在這里。

《新民周刊》:社會(huì)保障還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)普遍覆蓋，很多人享受不到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這大概是重建福利中最大的挑戰(zhàn)吧？

陸銘:實(shí)現(xiàn)廣覆蓋是重建福利體系的核心，也是還舊債。廣覆蓋之后的問(wèn)題是要全國(guó)統(tǒng)一。在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)中，都有老人、中人和新人的區(qū)分，這樣做的初衷是想緩解政府退出過(guò)程中的矛盾，但實(shí)際上根據(jù)身份不同分割了保障制度。完善的社會(huì)保障應(yīng)該是統(tǒng)一的，現(xiàn)在除了身份分割，還有地域分割:省和省之間不流動(dòng)，市和市之間不流動(dòng)。大城市人口老齡化嚴(yán)重，很多大城市都是通過(guò)外來(lái)勞動(dòng)力來(lái)支撐本地勞動(dòng)力的養(yǎng)老。但等待外來(lái)勞動(dòng)力年紀(jì)大了，要離開(kāi)這個(gè)城市的時(shí)候，他只能帶走個(gè)人賬戶的部分，企業(yè)替他交納的比個(gè)人交的要高，但是帶不走，這是一個(gè)非常大的福利損失。還有城鄉(xiāng)分割。農(nóng)村人口能享受到的福利種類少、覆蓋范圍窄、水平低。很多常住在城市里面的居民沒(méi)有城市戶口，很多人因此沒(méi)有社會(huì)保障。更大的問(wèn)題在于，很多教育良好的白領(lǐng)也沒(méi)有城市戶口，他們不會(huì)離開(kāi)城市，等到他老的時(shí)候，誰(shuí)來(lái)給他們發(fā)養(yǎng)老金？