看中國怎樣減稅

章劍鋒

減稅實際上是稅改的結果，而非目的。結構性減稅可能成為對于減稅呼聲的一種最終回應和有限妥協(xié)，即盡可能地“逐步清理行政收費以及加大政府的社會保障支出”。

那些試圖敦促政府通過減稅以增進社會經(jīng)濟福利的人士，也許有必要去了解一下政府將作何打算?關于這個問題，乍一看，劉軍民的回答可能會令人極度失望，他說，“大規(guī)模減稅的可能性不大”。

劉軍民是財政部財政科學研究所的副研究員，他以及另外一些與中國官方存有關聯(lián)的學界機構人士，均對減稅的可能性及可行性表示懷疑，認為此類提議不現(xiàn)實，是沒有指望的。

在全球背景下，中國的經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)較為明顯的惡化，已不能單純借助“欣欣向榮”一詞來形容。這對于整個經(jīng)濟當中的市場個體以及更多社會公民尤為不利。他們受到了高通脹率的燒灼，生產(chǎn)用成本及生活用成本被迫顯著提高。與此同時，盡管名義收入似乎也呈現(xiàn)一定的上浮，但這近乎無意義。在扣除實際通脹率和稅率之后，通貨的真實價值正處于不斷貶折過程中，而人們關心的事情幾乎沒有多少改變。

政府眼下正努力通過一系列金融杠桿應付通脹壓力。中國經(jīng)濟界呼吁政府此時勇于減免稅賦，認為這是拯救那些被綁定在通脹線上的市場主體的一個絕好辦法。然而，這一主題如果想要確立，起碼有兩個子命題需要率先得以成立：一個問題是能否減：第二個問題是怎么減?

能否減稅?

目前看，尚沒有跡象顯示中國已經(jīng)步入減稅周期。雖然政府在這方面已經(jīng)做了一些工作，比如從2006年開始即對個人所得稅制度進行改革，將執(zhí)行了逾25年之久的800元薪資起征標準提高到1600元；中國還全面廢除了延續(xù)超過2000年歷史的農(nóng)業(yè)稅賦制度，并對固有的內(nèi)、外資兩套企業(yè)所得稅收征管政策予以合并，使之變得一致?？雌饋碚坪跽诖罅ο鳒p稅賦，實際上，這只是一種錯覺。

減稅是稅改的結果，而非目的。財稅界已經(jīng)就此給出大體相當?shù)脑u判。中國社會科學院財政與貿(mào)易研究所研究員楊志勇對本刊記者說，稅改的目的是要打造適合中國未來經(jīng)濟和社會發(fā)展的稅收制度，“雖然客觀上它會帶來減稅結果”。

最為現(xiàn)實的問題是，中國有大量的稅務暫行條例、以及大量稅收規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)定存在。在這當中，有的頒布實施只有短短的5至6年時間，有的則長達半個世紀仍在運用。這對稅收法令系統(tǒng)造成不小挑戰(zhàn)，致令稅法往往缺乏公開性、穩(wěn)定性和可預見性，為課稅的隨意性提供了方便。

中國還存在國稅和地稅兩套征管系統(tǒng)，他們要分別聽命于中央政府與地方政府，由其賦予權力，并執(zhí)行其意志。在一個步調(diào)不一而又相互沖突的稅收征管體系里，他們需要圍繞各自不同的利益取向行事。據(jù)內(nèi)部消息，有一些地方由此甚至出現(xiàn)了準暴力沖突。

這種混亂局面顯然有損中國要謀求經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展與保障國民福祉的重托，是一件令人頭疼的事情。政府迫切需要提高他們的稅收征管效率，使之不至于成為一種負擔和拖累。已有跡象表明，他們目前正致力于進行結構性稅制優(yōu)化，使一個龐雜無章的稅收體系看上去變得不至于太無序和低效。換句話說，“統(tǒng)一”是稅改的核心基調(diào)，而不是削減。

這種改革意味著不可能一味減稅。在北京，楊志勇和劉軍民分別對記者說，改革對稅收收入的影響應是“有增有減”。誠然，中國可能推行的增值稅轉(zhuǎn)型、物業(yè)稅的啟動，以及基于對科技自主創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保領域的稅率優(yōu)惠，加之對消費稅稅率的結構性調(diào)整、個人所得稅的工資薪金所得減除費用標準進一步提高，這都有可能直接帶來減稅效應。但資源稅的改革和環(huán)境稅的新征同時也將帶來增稅效應。

對于一些唯數(shù)據(jù)論的市場人士來說，他們有必要再對照一下這樣一項數(shù)據(jù)，是增是減，一目了然。劉軍民說，就宏觀稅負(稅收收入占GDP比重)來看，這些年中國基本是處于一個緩步提高的過程，“從1994年的10.8％上升到2007年的20.6％”。

有更多依據(jù)證明中國的稅收未降反升。官方數(shù)據(jù)顯示，中國的稅收近十幾年來增長迅猛，遠遠高于GDP的增長速度，也超出居民收入增長速度，加上社保基金收入所占比重約4％以及稅外的各種費用，真實稅負已經(jīng)達到31％至32％，僅略低于發(fā)達國家。全球發(fā)展中國家的宏觀稅負在包括社保稅的情況下，平均水平為17.9％，顯而易見，中國的稅負水平在發(fā)展中國家中也屬偏高。

不過這好像并非一件多么不可接受的事情。放眼全球，2006年，瑞典、挪威等高福利國家財政收入占GDP的比重最高，超過50％；英國、法國、德國等發(fā)達國家的比重也在40％以上；阿根廷、智利、泰國等發(fā)展中國家的比重相對較低，在30％以下。

劉軍民表示，相比較而言，中國稅負“并不算重”。2007年，中國財政收入占GDP的比重只有20.6％，其中稅收收入占GDP的比重為18.5％，處于較低水平。如將一些未納入預算管理的政府性資金考慮在內(nèi)，調(diào)整為與國際大致相同的口徑，初步估算，2007年中國政府財政性收入占GDP的比重約為30％左右，比經(jīng)合組織國家平均低8％，與發(fā)展中國家的平均水平大體相當。這是他的依據(jù)。

在能不能減稅的問題上，政府事實上有自己的權衡取舍。在已有年財稅收入5萬億的水平上，政府除了要確保一定的預算盈余，還需要應付更多意外支出，各種猝不及防的自然災害與突發(fā)事件可能進一步增加政府預算的不可預見性。

這樣折算下來，在東北財經(jīng)大學財政稅務學院教授李晶眼里，我們這樣一個外人看來富得流油的政府竟是沒有錢的。她說，站在民眾立場上，應當減稅；但是站在政府立場上，減與不減就顯得很謹慎了，“稅能減，但能減的稅實在可數(shù)了”。

怎么減稅?

政府也許應該明白，高比例稅負可能給整個社會帶來過多的無謂損失。根據(jù)某種傳統(tǒng)市場經(jīng)驗，稅收本來就容易扭曲激勵，它既不鼓勵人們積極工作，也不鼓勵人們積極消費。最終，政府的稅收計劃就會泡湯，由此將無法征收到相應的稅金。與此同時，不經(jīng)官方的地下經(jīng)濟和影子經(jīng)濟以及偷、漏稅現(xiàn)象將愈演愈烈，這些成本都要計予公眾。損失如此之大，那么問題自然是：既然不能夠大規(guī)模減免，來一次結構性減稅怎么樣?

對于李晶以及更多與官方往來密切的財稅界人士說，這是可以接受的。

結構性減稅的一個標準是要分輕重緩急，有先有后。當前急切需要著手削減的有可能是個人所得稅——這是一個容易導致怨言四起的問題。

盡管個人所得稅起征點已經(jīng)達到1600元的標準，但是眾所周知，這幾乎難以令人感覺合意。一個現(xiàn)實是，眼下1600元的扣除標準并沒有考慮納稅人的婚姻狀況、年齡大小、健康狀況、贍養(yǎng)老人及撫養(yǎng)子女的多寡等因素對納稅人的稅收負擔能力和生活水平的影響，極易造成事實上的不公。另一個不可回

避的問題是，較低的起征點讓收入不高的工薪階層成了納稅主力軍。

李晶說，個人所得稅應根據(jù)中國各地區(qū)的現(xiàn)實情況進行分類指導。要對工薪收入所得在免稅額中多考慮生計、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)教育、醫(yī)療及通貨膨脹等扣除項，在此基礎上適當提高起征點。

楊志勇則提議，工資薪金所得當前實行九級超額累進稅率，層次多，稅率從5％到45％，可以考慮在簡并的同時降低稅率，最高稅率以不超過30％為宜。他特別強調(diào)，要提高個人工資薪金費用扣除標準(免稅額)，建立免稅額與物價變動聯(lián)系機制。“住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等大筆支出應該獲得一定比例的扣除。”

問題并不這樣簡單。通常情況下，中國國民除了要在個人所得稅上向稅務部門支付一筆稅金外，當他們賺入一筆勞動收入并將之存儲到銀行，每一年度還將被銀行扣繳相應的儲蓄利息稅，這筆稅金會自動劃入國稅系統(tǒng)。由于利息稅在中國稅收總收入和增收額中比重不高，低至1％、高至6％，顯而易見，停止征收對稅收收入正常增長影響不大。楊志勇說，這能增強居民的購買力，提高社會的最終消費率水平。

企業(yè)稅負也有待調(diào)整。中國內(nèi)資企業(yè)所得稅率以往是33％，在本年內(nèi)外資企業(yè)所得稅被統(tǒng)一合并之后，降為25％。不過，由于大量存在稅收優(yōu)惠政策，現(xiàn)行企業(yè)所得稅的名義稅率和實際稅率相差很大。對此進行長期關注的李晶認為，外資企業(yè)在中國的名義稅負是15％，實際稅負水平是11％；而內(nèi)資企業(yè)名義稅負是33％，實際稅負水平達到22％。25％的稅率好像并沒有減輕企業(yè)多少的稅收負擔。

中國目前還沒有企業(yè)不抱怨稅收成本過于高昂。不過依據(jù)經(jīng)驗，稅收可能只是一個方面。政府性收入的無限擴大也是一個問題。從企業(yè)的實際支付的角度來看，他們的綜合負擔并不僅僅是稅收，還有稅外各種名目的收費、基金、附加，更有各種制度規(guī)范之外的集資、亂收費、亂罰款、亂攤派。

政府一直以來力圖整治這一現(xiàn)象，但結果不用說，變相收費繼而出現(xiàn)了。很多時候，這些變相收費以一種無法統(tǒng)計的形式存在。具體而言，中央政府層面涉及的收費項目仍多達幾百項，有的地方收費項目更有上千種之多。劉軍民說，企業(yè)和居民總是感覺自己在到處交費。

難題就在于，當稅負被結構性削減，由于稅外收費的無限擴張，又可能抵消掉減稅的實際效用。這給政府提出一個不可回避的要求，就是必須盡可能地“逐步清理行政收費以及加大政府的社會保障支出”，供職于國稅總局轄下院校的張久慧說。

這可能是最實際的。張久慧的話一語點醒人們，結構性減稅也許不過是一種權宜之計，假如長期通脹導致生產(chǎn)、生活和消費的不理想環(huán)境一直持續(xù)，有限的減稅也無助于從根本上解決社會經(jīng)濟福利問題，大概外間人士都已很清楚，稅率不可能無度地削減下去，否則中國的代價將是國庫的空虛。

就此而言，結構性減稅實際上可以被視作是對于減稅呼聲的一種最終回應和有限妥協(xié)。中國的現(xiàn)實是，各有利益取向的稅務陣營本不愿意放棄更多可征稅項以及相應的征管職權，全面減稅不僅意味著他們可能喪失一些利益，更意味著他們的職權將受到相應壓縮與裁減。這是他們很難接受的。

那么，在此前提下，寄希望于中國變成一個低稅負國家也就成為一種妄想了。聽聽以下兩位人士是怎么說的吧。

張久慧說，我認為中國不可能成為低稅負的國家，只能是在稅制改革過程中逐漸與國際慣例接軌。國際慣例上，不同國家的稅負有重有輕，大體上是輕的，也許她的意思是說，應該逐漸與輕的那一類國際慣例接軌。

楊志勇研究員是這樣說的：作為一個處于戰(zhàn)略趕超階段的發(fā)展中大國，中國工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務還很重，政府職能不可能調(diào)整到“守夜型”，一個大國，稅收負擔會保持相對穩(wěn)定。

他說，與其關心中國稅負是否高低，不如關心政府與之對應到底做了一些什么事情，是否已將稅收用到該用的地方去。