徐匯棄吃“地產(chǎn)飯”

王淑娟　傅學(xué)里

特約記者王淑娟本刊記者傅學(xué)里

[編者按]

近期以來，地方政府對于房地產(chǎn)的“救市”引起了激烈爭論。在經(jīng)濟寒流影響下，中央政府也終于有節(jié)制地表達了許可。政府行為相當(dāng)程度上受制于財稅結(jié)構(gòu)，無論是秉持維持經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實主義，還是對政府和民眾被利益集團綁架的警惕，暫時似乎是各說各話，但現(xiàn)實中已經(jīng)不乏逐漸努力從吃“地產(chǎn)飯”中走出來的個案。盡管上海徐匯區(qū)的探索仍處于“進行時”，對其他地區(qū)是否具有可復(fù)制性尚有待觀察，但至少可以說明：即使客觀情勢令人不得不經(jīng)常作出權(quán)宜性的選擇，但依然不能丟掉變革的智慧和勇氣。

“保障性住房，這是政府的責(zé)任。”11月6日，中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲作客東方網(wǎng)。這位擁有近20年網(wǎng)齡的市委書記向網(wǎng)友們透露，預(yù)備在12月公示經(jīng)濟適用房準入政策和操作方法。經(jīng)濟適用房對應(yīng)的是最廣泛的中低收入者，俞說關(guān)鍵是什么是中等收入，期待到時大家討論出一個準入線。

第二天，這一消息立即成為上海各大媒體的“要聞”。在上海，沒有什么比住房問題更能牽動人心。2003年，上海撤銷經(jīng)濟適用房管理中心，旺盛的住房需求和房產(chǎn)投資一路推高商品房價格，人們買不起房終成“上海兩個最突出的民生問題之一”。俞正聲的表態(tài)是一顆定心丸，今后如按每年500萬平方米的計劃推進，上海房市格局必重寫。

此前，上海已出臺救市14條，為冬雨已落的房地產(chǎn)市場撐傘。俞正聲說：“房價有起有伏是正常的，大起大落是危險的?！币徽Z道出上海加入“救市大軍”的初衷，但這并不妨礙俞正聲支持經(jīng)濟適用房制度重返上海。這一制度的回歸意味著作為“第二財政”的土地出讓金大幅縮水，這種“斷奶式”變革，上海準備好了嗎?

在上海區(qū)縣政府忙于應(yīng)對的身影中，徐匯區(qū)卻相對從容。

調(diào)轉(zhuǎn)船頭

去年初夏，《人民日報》駐滬記者勵漪寫了一篇報道《房地產(chǎn)風(fēng)光不再徐匯區(qū)發(fā)展依舊》，不過稿子發(fā)回北京，壓了幾個月都沒動靜，一直到8月底，她幾乎忘了這事，報社突然來電話說稿子發(fā)了。在股市不斷沖高的刺激下，2007年房地產(chǎn)市場亦是風(fēng)風(fēng)光光，那時還很少有人像勵漪一樣關(guān)注，一地離了房地產(chǎn)的熱鬧還怎么發(fā)展?

現(xiàn)如今，對包括上海在內(nèi)的許多地方政府，這已然成為一個迫切需要破解的問題。

11月中旬，國家發(fā)改委發(fā)布信息稱，上海新建住房價格指數(shù)比去年下跌0.3％，成為繼深圳、廣州之后第三個新房價格跌破去年同期價格的一線城市，這是上海2005年房價一路飆升以來首次出現(xiàn)同比回落。價格寒流之外，土地資源高度緊缺的上海又將土地傾斜向經(jīng)濟適用房，商品房的量級已不可能保持原有規(guī)模，這就意味著“地產(chǎn)經(jīng)濟”模式在政經(jīng)大氣候變化之下已經(jīng)碰到邊界。

“普陀區(qū)有一個街道曾經(jīng)發(fā)展得很好，靠的就是房地產(chǎn)稅，而它的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)沒有發(fā)展，商業(yè)設(shè)施也不是很好，現(xiàn)在稅收就大幅下降?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授胡怡建介紹說。事實上，整個普陀區(qū)今年上半年GDP增速只有6.7％，而去年這一數(shù)字是18％，位居上海市各區(qū)縣之首。

“地產(chǎn)經(jīng)濟”是一把雙刃劍，在風(fēng)光年景里，它讓GDP和財政收入雙雙坐上“直升飛機”，而且后者是前者增速的倍數(shù)，最易出政績，上海社科院科研處副處長王泠一博士告訴記者，“幾乎被當(dāng)時所有的領(lǐng)導(dǎo)所青睞”，這是上?！霸挤e累”的一個過程。如今步入危機年景，“地產(chǎn)經(jīng)濟”一變臉，房地產(chǎn)仍為第一支柱產(chǎn)業(yè)的普陀區(qū)等區(qū)縣就遭遇了震蕩，大起大落。而且，“明年一、二季度日子更難過，怎么挺過去?”一番痛苦的掙扎在即。

然而，幾年前就意識到“地產(chǎn)飯”有危機，并且轉(zhuǎn)向傾力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的徐匯區(qū)日子顯得滋潤許多。時至2007年，徐匯區(qū)已經(jīng)完成“漂亮的轉(zhuǎn)身”，房地產(chǎn)業(yè)從四大支柱產(chǎn)業(yè)之首退居末位，取而代之的是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)總值已從半壁江山退為20％左右，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)則扶搖直上，今年生產(chǎn)總值有可能突破700億元，增長率50％左右，對GDP增長的貢獻率在60％以上。

徐匯區(qū)宣傳部副部長周堅介紹說，其實，當(dāng)初徐匯區(qū)的干部們連什么叫現(xiàn)代服務(wù)業(yè)都沒弄懂，就決意調(diào)轉(zhuǎn)船頭，從2003年起對支柱產(chǎn)業(yè)重新排序，決定終結(jié)“地源－房源－商源－稅源－財源”的“土地經(jīng)濟”的發(fā)展模式——此前徐匯的口號是“住在徐匯”，70％左右的規(guī)劃用地都向房地產(chǎn)開發(fā)傾斜。特別是世博園周邊、沿黃浦江從盧浦大橋到徐浦大橋的濱江地段的8.7平方公里的土地，更是黃金地段。但徐匯區(qū)還是頂住了建“豪宅”的巨大誘惑。原因之一是當(dāng)年鄰近的靜安區(qū)和盧灣區(qū)造了一些“五星級寫字樓”，土地投入與稅收產(chǎn)出比大大超過了商品房開發(fā)，大大刺激了徐匯區(qū)。從此，“住在徐匯”這句口號銷聲匿跡，而是引導(dǎo)企業(yè)和資金走出純地產(chǎn)項目，轉(zhuǎn)向為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)配套開發(fā)。

棄吃“地產(chǎn)飯”，徐匯區(qū)邁出了關(guān)鍵的一步。

巧合的是，這一轉(zhuǎn)型決策順應(yīng)了即將到來的政經(jīng)大脈絡(luò)的變遷。2004年胡錦濤主席視察上海，提出了“上海一條腿長一條腿短”的論斷，要求上海把服務(wù)業(yè)這條短腿補上去。當(dāng)年，上海市將服務(wù)業(yè)稅收下放給區(qū)縣，調(diào)動區(qū)縣政府發(fā)展服務(wù)業(yè)的積極性。

“服務(wù)業(yè)發(fā)展以后對區(qū)的稅收收入影響是相當(dāng)大的。”胡怡建向記者分析說，服務(wù)業(yè)征的是營業(yè)稅，營業(yè)稅是地方稅，市和區(qū)之間四六分成，工業(yè)稅中央要拿75％，地方只有25％，從25％里面再四六分成，區(qū)只能拿15％，而服務(wù)業(yè)稅收能拿到60％。

然而比起政府閉著眼批地稅收就自動滾滾而來，服務(wù)業(yè)畢竟是新生嬰兒，蹣跚學(xué)步中，雖然市級財政讓出的餅大，但得靠自己去做大，而且發(fā)展服務(wù)業(yè)對公共服務(wù)要求非常高，必須進行政府職能轉(zhuǎn)變，鍛造服務(wù)型政府。徐匯區(qū)原本就決心發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，對市級財政派送的紅包自然笑納。

增長不等于發(fā)展

根據(jù)胡怡建的測算，上海的房價里40％～50％是土地價格，土地收入中央只拿5％，地方拿95％，也就是說上海的開發(fā)商賣掉一棟房子，至少有38％的國民財富流進了地方政府財政收入的口袋。因而，房地產(chǎn)業(yè)作為重要支柱產(chǎn)業(yè)，上海很多區(qū)縣對其依賴性非常強。

譬如說，前幾年上海的地方財政收入根本無法滿足巨額的城市建設(shè)消耗，房地產(chǎn)的開發(fā)收入相當(dāng)部分投入了城市建設(shè)。令人稱奇的是，徐匯區(qū)在最好的年景里打破了這種慣性，如今已能在最壞的年景里坐看云起?！度嗣袢請蟆否v滬記者勵漪在上述報道里評論說：徐匯的實踐說明，經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，地方政府應(yīng)有意識地主動調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

在徐匯區(qū)經(jīng)濟委員會主任余正湖看來，這個意識的轉(zhuǎn)變很自然：“初期房地產(chǎn)對城市發(fā)展有好處，我們也比較窮，搞土地批租很時興的，帶來的成效也非常明顯，但是隨著土地資源的緊缺——土地資源會用光

的啊，房地產(chǎn)更多是一次性的買賣，你不可能每年都有同樣的房屋開發(fā)量，特別是中心城區(qū)的土地資源很快就會走到盡頭的。房子賣完了，還干什么?”這實際上隱含了一個邏輯，土地資源越來越稀缺，房地產(chǎn)還必須高價，不然財政收入就缺乏回報。余正湖并沒有否認這點：“那當(dāng)然，稀缺嘛，不高價也不行?！币簿褪钦f，如果不改變既有的發(fā)展模式，地方政府就很難克制“推高房價”的利益驅(qū)動。

這個利益邏輯是，“內(nèi)地吸取了香港的做法，實行土地拍賣招標，它和房價存在著背靠式的關(guān)系，房價的提高才能有土地價格的提高，土地價格提高又使房價的成本上升，這樣就使土地、房價、地方財政收入之間利益關(guān)系捆在一起。這可能也是地方政府熱衷于搞房地產(chǎn)開發(fā)，穩(wěn)定房價，在穩(wěn)定中推升地價，來增加地方的非稅收入的一個重要途徑?！焙ㄕf。

采訪中，記者聽到一則區(qū)委書記茅明貴“二進京”的故事2005年，位于徐匯漕河涇開發(fā)區(qū)內(nèi)的上海郵通信息設(shè)備股份有限公司將生產(chǎn)基地向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，騰出的地塊打算開發(fā)高檔商品住宅。這家公司是原電子工業(yè)部部屬企業(yè)，現(xiàn)隸屬中國普天集團。為此，茅明貴兩上京城，請普天集團打消開發(fā)房地產(chǎn)的念頭，為信息產(chǎn)業(yè)建設(shè)一個高科技信息園。這塊地有100多畝，最終建起了18.6萬平方米高科技信息園，為可持續(xù)發(fā)展造血，還能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

“增長不一定是發(fā)展?！泵┟髻F一直強調(diào)這一點。余正湖這樣解釋他對“發(fā)展”的理解：“純粹把經(jīng)濟的增長放在GDP上，那是不夠的。在經(jīng)濟發(fā)展的同時，還要講究經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，講究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和增長的質(zhì)量。另外，發(fā)展不僅僅包括GDP數(shù)字的上升，政府的財富的增加，還包括怎樣把發(fā)展的成果讓老百姓共享，讓他們也日子一天比一天過得好，這個很重要，不能忘記民生。所以，從增長到發(fā)展，這是一個巨大的改變?！?/p>

夏穎秋，徐匯區(qū)規(guī)劃局局長。她告訴記者，2004年起進行新一輪控制性詳細規(guī)劃時，在新的發(fā)展理念指導(dǎo)下，規(guī)劃局正在補課，為有關(guān)民生的公共服務(wù)性設(shè)施——菜場、行政受理中心、公共廁所、公安設(shè)施、街道衛(wèi)生中心等——在規(guī)劃中留出土地。一個事實是，在前些年的房地產(chǎn)開發(fā)熱潮中，土地資源分配中民生欠賬非常多，這是單方面高度發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的后遺癥之一。

夏穎秋還提到，伴隨著房地產(chǎn)開發(fā)，大量人口涌入徐匯，人口規(guī)模超過了上海市對徐匯區(qū)的規(guī)模控制，使得原先的公共設(shè)施和公共服務(wù)跟不上人口增長的速度，這就需要新增公共設(shè)施來滿足要求，中心城區(qū)稀缺的土地資源就更緊張了，“衣食住行都要配套，人口多了，壓力很大的?！毕姆f秋說，規(guī)劃局現(xiàn)在面臨的最大挑戰(zhàn)是，如何在繁華的建成區(qū)規(guī)劃出公共服務(wù)設(shè)施用地來。

由于涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，這成為棘手的問題。但夏穎秋表示，一定會想辦法破解。比如，正在建設(shè)中的徐家匯中心——一組62.9萬平方米的商業(yè)樓宇，位于港匯廣場后面，規(guī)劃局就下控制性指標，里面必須有公共文化設(shè)施。

“辦公室經(jīng)濟”的異化

在徐家匯，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，是以商務(wù)樓宇和都市型園區(qū)為載體的，說直白點，這是辦公室經(jīng)濟，徐家匯的野心是，至少要變成“上海的辦公室”。徐匯區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)爭取到2010年實現(xiàn)年生產(chǎn)總值1000億元，屆時全上海這一數(shù)字預(yù)計是4000億元，徐匯占去1／4。也就是說，從2008年的700億到2010年1000億，需要再增300億。

周堅告訴記者一個數(shù)字，一個小小的上海中學(xué)國際部，一年產(chǎn)值是2億元人民幣，在這里就讀的是來自五湖四海的外國學(xué)生。他還透露一個有趣的現(xiàn)象，很多外國人來到徐匯區(qū)學(xué)習(xí)日語，原因是費用要遠遠比在日本少得多。教育培訓(xùn)業(yè)的蓬勃發(fā)展是徐匯區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)興起的一個標志。

2005年以前，徐匯區(qū)沒有一家跨國公司總部，如今徐匯區(qū)以跨國公司地區(qū)總部、投資公司、研發(fā)中心為特征的“總部經(jīng)濟”數(shù)量已在9個中心城區(qū)中名列第一。今年上半年，徐匯區(qū)跨國公司地區(qū)總部和投資公司的稅收額比2005年增長了32倍。事實上，徐匯現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為第一支柱產(chǎn)業(yè)也符合上海的城市規(guī)劃要求，即把工業(yè)逐步移到郊區(qū)，把服務(wù)業(yè)放到中心城區(qū)。

余正湖介紹說，未來8年，徐匯區(qū)將建設(shè)500萬平方米辦公樓宇，最近3年至少保持每年30萬平方米的速度推進，將徐匯區(qū)造成全上海辦公樓最多的中心城區(qū)。目前一個繁華無比的徐家匯商圈的樓宇面積不過60多萬平方米，這就意味著要再造8個徐家匯，問題是，這個發(fā)展規(guī)模是否具有預(yù)見性?人們應(yīng)該記住的教訓(xùn)是，在1980年代日本快速發(fā)展中，東京等城市建造了過多的辦公大樓，超出了實際需求，泡沫經(jīng)濟破滅后，這些大樓在很多年里都無人問津。

胡怡建便向記者指出，2004年以來上海的工商業(yè)發(fā)展其實不是很快，但餐飲、賓館、辦公樓、會展、旅游等服務(wù)業(yè)發(fā)展得比較快，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不盡協(xié)調(diào)，而目前金融海嘯之下，國外的汽車制造、航運服務(wù)、高檔消費品都受到了影響，一些跨國公司、大公司承受不了樓宇租金，高檔樓宇里很多外資公司都撤走了。

也就是說，徐匯區(qū)的“辦公室經(jīng)濟”應(yīng)該防范異化成為“樓宇經(jīng)濟”的風(fēng)險——靠開發(fā)樓宇拉動增長，成為改頭換面的“地產(chǎn)經(jīng)濟”——“這是暫時性的，危險的經(jīng)濟過熱”，很可能重蹈東京泡沫經(jīng)濟的覆轍。那樣只會填滿建筑公司的腰包，而國民福祉卻未有增進，社會財富被套牢在水泥森林之中。

經(jīng)濟適用房重回滬上

在2004年啟動的新一輪規(guī)劃中，除了預(yù)留公共服務(wù)設(shè)施用地和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為龍頭的工業(yè)用地外，大部分土地都規(guī)劃為“商業(yè)用地”，即向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)載體——樓宇和都市型園區(qū)的建設(shè)傾斜。本輪規(guī)劃中沒有新增房地產(chǎn)建設(shè)用地(包括經(jīng)濟適用房建設(shè)用地)，不僅如此，徐匯區(qū)還多次動員原來已經(jīng)批出去的商品房用地改建樓宇。

然而規(guī)劃經(jīng)常跟不上變化。2007年8月，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確了廉租住房和經(jīng)濟適用房作為保障性住房是政府的責(zé)任，并提出具體的指標、要求和計劃。一聲令下，經(jīng)濟適用房制度重返上海，指標分配到各區(qū)縣政府，就是要落實經(jīng)濟適用房用地規(guī)劃。

據(jù)悉，很多區(qū)縣政府不得不把原來規(guī)劃為公共綠地、公共服務(wù)設(shè)施用地改為經(jīng)濟適用房用地——這是一種損害公共利益的做法，以犧牲生活品質(zhì)為代價，依然固守“地產(chǎn)經(jīng)濟”模式，舍不得也不愿意拿出商品房用地規(guī)劃來建設(shè)經(jīng)濟適用房。此時，已經(jīng)棄吃“地產(chǎn)飯”的徐匯區(qū)態(tài)度明確，徐匯區(qū)規(guī)劃局局長夏穎秋告訴記者，徐匯區(qū)直接把商業(yè)用地改為經(jīng)濟適用房用地，最早上報到上海市政府的第一批9塊經(jīng)濟適用房用地中，徐匯區(qū)就有3塊。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和稅收結(jié)構(gòu)上，徐匯區(qū)越來越少地依賴房地產(chǎn)，于是變得相對超脫了。

在規(guī)劃中，夏穎秋和房地局、城建委的同事協(xié)商后，堅持了這樣的原則：小戶型，但控制容積率，并保證公共服務(wù)設(shè)施配套用地。她說：“如果容積率高以后，容量太高，居民太集中了，又形成一個新的貧民窟，不行的。還有公共設(shè)施配套一定到位，不能因為現(xiàn)在土地緊張，房源缺了，就各個方面配套都不在乎。就是僅有的這些土地里面，還是要考慮幼兒園，考慮居委會辦公用房，考慮居民活動室。老百姓家里已經(jīng)很小了，有的甚至沒有客廳，一定要有一個室外的公共活動空間。”

當(dāng)年吃“地產(chǎn)飯”畸形發(fā)展的后遺癥，她還在處理，她可不想再制造遺留問題。如今，夏穎秋有一個擔(dān)憂，為了刺激經(jīng)濟，中央和地方政府都投巨資上大項目，這樣一些原來沒有計劃要上的項目也要上了，那么最近幾年花那么大心血編制的控制性詳細規(guī)劃，還管不管用，還要不要遵守?因為，這關(guān)系到一個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和健康發(fā)展。

“城市讓生活更美好”，至少，徐匯發(fā)展模式的調(diào)整，讓人們對上海世博會的這句響亮口號，增加了些許信心。