中央緣何再次啟動地權改革

楊　軍

中國經(jīng)濟已經(jīng)到了必須加快培養(yǎng)內(nèi)部市場、擴大內(nèi)部需求的轉(zhuǎn)折點，農(nóng)村的發(fā)展將是新的經(jīng)濟增長點已漸成共識。農(nóng)村土地問題便成為首當其沖要解決的問題。

新一輪農(nóng)村改革如何啟動，社會各界存在分歧，分歧的根本在于各方對中國的農(nóng)地制度持不同看法。不同觀點激烈交鋒，使土地流轉(zhuǎn)問題成為十七屆三中全會前備受關注的問題。據(jù)悉，全會文件起草者寫入了“農(nóng)村土地承包權永久不變”的字樣，但在最后的定稿中，“永”被“長”字代替。也正因此，十七屆三中全會被一些中外媒體稱為“第三次土改”。

“第三次土改”說，不夠確切，因為和十一屆三中全會打破集體生產(chǎn)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包不同，十七屆三中全會并不是農(nóng)村土地改革的拐點，而是對既定農(nóng)村土地制度的改良；從目前透露的信息看，中央無意也沒有必要推廣一個統(tǒng)一的模式，而只是在農(nóng)民地權上允許進行更加市場化的嘗試。

縱觀近幾年的農(nóng)村政策，從2004年起，中央一號文件連續(xù)5年將主題鎖定在三農(nóng)問題。從十六屆五中全會提出建設社會主義新農(nóng)村，到十六屆六中全會將社會主義新農(nóng)村建設作為促進社會和諧的一項重要措施，再到黨的十七大對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進社會主義新農(nóng)村建設作出全面部署……一直到黨的十七屆三中全會提出的農(nóng)村改革發(fā)展基本目標任務。而本次的農(nóng)村改革涉及經(jīng)濟、政治、文化等各個方面，形成了農(nóng)村改革的整體框架。

這一輪農(nóng)村改革，包括農(nóng)村土地制度的調(diào)整，是在各種國內(nèi)經(jīng)濟社會矛盾凸顯下的必然選擇。

改到深處是產(chǎn)權

“我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。”三中全會閉幕時發(fā)表的公報這樣說。

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化的新格局，是三中全會釋放出來的最強烈的一個信號。而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解決，有賴于土地能作為重要的市場要素調(diào)動起來。

中國糧食總產(chǎn)量30年增產(chǎn)60％以上。全國農(nóng)村沒有解決溫飽的農(nóng)民，從改革開放之前的2.5億人減少到2007年底的1479萬人。農(nóng)民人均年純收入從1978年的134元增加到2007的4140元。農(nóng)民人均收入實現(xiàn)了1985年以來的最大增幅，但農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民收入差距也創(chuàng)下了改革開放以來的最大紀錄。要知道其背景是，過去的5年可以說是中央政府出臺惠農(nóng)政策相對密集的時期。

中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾指出，“三農(nóng)”問題遲遲不能顯著改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展不能得到長足進步，并不是農(nóng)村的發(fā)展進入穩(wěn)定期了，而是因為有效制度供給不足了。

在執(zhí)政黨看來，這個有效制度供給不足，特別是指農(nóng)民的土地無法成為“財產(chǎn)性收入”的來源。全國平均每個農(nóng)戶只有半畝田土地。隨著改革深化和市場環(huán)境的變化，家庭分散經(jīng)營加劇了土地資源的稀缺性，影響了土地的規(guī)模經(jīng)營。這不僅限制了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高，不利于土地區(qū)域性種植、機械化耕作和集約經(jīng)營，而且增大了生產(chǎn)成本和交易成本，導致勞動力及農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)得不到充分利用。同時，個體化作業(yè)、分散化經(jīng)營的模式還使得生產(chǎn)者市場觀念缺乏、盲目決策、產(chǎn)品單一、市場行為趨同等問題日益嚴重，導致農(nóng)民在市場風險下的“血本無歸”。

根據(jù)現(xiàn)有的法律和政策，從理論上說，只要保證土地繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)租土地，或者把土地承包權轉(zhuǎn)讓給他人。此外，從1999年開始，農(nóng)村集體以外的個人和單位也可以承包農(nóng)村集體土地。然而對于全國大部分地區(qū)來說，轉(zhuǎn)租和使用權的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象還是十分罕見。原因之一就是極為分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，曾經(jīng)承擔了農(nóng)民社會保障和就業(yè)的功能。這是在市場經(jīng)濟不發(fā)達、國家財政虛弱情況下的權宜之計。但只要國家有能力和決心健全農(nóng)民的社會保障和擴大農(nóng)民就業(yè)渠道，通過地權的交易，那么農(nóng)民的土地就會越來越減少其社會化功能，至少有望緩解已經(jīng)令執(zhí)政黨難以忽視的城鄉(xiāng)收入差距問題。

特別是，中國經(jīng)濟已經(jīng)到了必須加快培養(yǎng)內(nèi)部市場、擴大內(nèi)部需求的轉(zhuǎn)折點，農(nóng)村的發(fā)展將是新的經(jīng)濟增長點已漸成共識。農(nóng)村土地問題便成為首當其沖要解決的問題。這也是“世界其他國家都在關注自上世紀‘大蕭條以來最大的金融動蕩時，中國共產(chǎn)黨的最高決策機構(gòu)卻在開會討論農(nóng)民問題”的重要原因。

和國有企業(yè)改革一樣，中國農(nóng)村土地改革，改到深處依然是產(chǎn)權。上屆政府任期結(jié)束之前，學界在如何深化改革的問題上表現(xiàn)出重大的分歧。其中最大的分歧之一是農(nóng)村土地是否應該私有化。剛剛過去的三中全會表明了執(zhí)政黨推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極態(tài)度。新農(nóng)村建設戰(zhàn)略提出時的主觀動機，就是提升農(nóng)村和農(nóng)民需求對經(jīng)濟的拉動。而到了今天，一個明顯的趨勢就是，不將農(nóng)民地權進一步市場化，執(zhí)政黨的很多興農(nóng)戰(zhàn)略的初衷就將大打折扣。

中央與地方的博弈

當前中國農(nóng)村有兩種完全不同的土地，一是因為城市發(fā)展或公用事業(yè)建設需要，而被要求“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，一是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是用于大宗農(nóng)產(chǎn)品的土地，前一種土地占中國農(nóng)村土地的比重極少。華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授賀雪峰認為，每年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地不超過中國農(nóng)村土地總量的0.5％。雖然每年占“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地數(shù)量不大，但積累起來就十分可觀，以每年占0.5％來計算，20年占地就可能達到10％。尤其是中西部地區(qū)，因為政府財政收入有限，招商引資愿望迫切，而以極低的價格從農(nóng)民手中征用土地，以極其低廉的土地價格吸引資本，失地農(nóng)民得不到基本的補償。土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”所具有的高額價值，使這些地區(qū)的土地成為相關各方激烈爭奪的焦點，這些地區(qū)也成為農(nóng)民上訪及發(fā)生沖突最多的地區(qū)。

根據(jù)胡鞍鋼等發(fā)表的《影響社會穩(wěn)定的社會矛盾變化態(tài)勢的實證分析》一文中引述政府公布的數(shù)據(jù)的研究，1997年后中國社會的群體性事件迅速加快，1997至2004年8年期間的年均增長速度高達25.5％，其中有的年份增長速度更高達40％以上。

1997年以后也正是農(nóng)用地征收規(guī)模越來越大的時期。因此，毫不奇怪，在群體性事件和信訪中，由農(nóng)用地被征收而引發(fā)的占相當比重。地方政府征地的方式造成了嚴重的后果，中央政府加強了對土地轉(zhuǎn)用的行政控制和計劃管理。2003年甚至一度停止了土地指標審批。但雖然近幾年中央采取了一系列嚴厲的控制措施，耕地流失的速度不僅沒有減緩，反而加速。全國耕地的保有量從1996年的19.51億畝，減少到2006年的18.29億畝，人均耕地從1.59畝下降到1.39畝。

經(jīng)濟學家張曙光等在《城市化背景下

土地產(chǎn)權的實施和保護》的研究報告中認為，圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補償，中央和地方之間發(fā)生了嚴重的目標沖突，進行著廣泛的利益博弈。他認為在這場博弈中，中央政府的指標管理基本失效，因為地方有大量規(guī)避方法，嚴控土地轉(zhuǎn)用反而使得地方出現(xiàn)更多和更加隱蔽的土地違法行為。例證之一就是，自《土地管理法》實施以來，從1999～2004年，全國共發(fā)生土地違法行為100多萬件，涉及土地面積500多萬畝，比2004年全國新增建設用地總量402萬畝多近100萬畝。近幾年土地違法仍大量發(fā)生，2006年上半年共發(fā)生2.5萬多起，涉及土地面積25萬畝，2007年上半年分別為2.4萬多起和22萬畝。

要想改變中央政府在博弈中暫時的不利境地，就無法不在農(nóng)地基本制度上動心思。進一步提高集體土地在城市化、工業(yè)化中的交易地位，就是一個明智的選擇。而這將直接影響到集體土地下農(nóng)民的權益。在農(nóng)村土地集體所有制格局下，提高集體土地進入市場交易的可能性和提升農(nóng)民對土地用益物權的權利屬性，使其接近于完全所有權，是一個硬幣的兩面。“集體入市”如果普遍成為可能，如果不明確農(nóng)民地權的物權性質(zhì)，反而會制造新的社會矛盾和沖突。

當然，對于廣大農(nóng)村地區(qū)來說，地權改革主要還是要在農(nóng)轉(zhuǎn)農(nóng)領域。賀雪峰就認為，真正的農(nóng)村土地，是指占中國農(nóng)村人口90％以上的農(nóng)業(yè)型地區(qū)主要用于農(nóng)作的土地，這部分土地是中國基本的耕地，是保障糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給的基礎。這部分土地，不僅在面積上占到了中國農(nóng)村土地的絕大部分(90％以上)，而且農(nóng)民數(shù)量也占到了絕大多數(shù)。他提醒說，農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營如果不能提高這個絕大多數(shù)人的生活水平，那將成為政治性的大事。

也正是由于這個原因，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，中央政府雖然已經(jīng)開始有意推動，但無論是官方智囊，還是支持此次改革的學者，都表達了地方政府需要謹慎行事的意見。未來可能的博弈，也就此埋下了伏筆。

職業(yè)，還是身份?

農(nóng)民，在我國不僅是一種職業(yè)，還是一種身份。除了現(xiàn)行的戶籍制度等之外，農(nóng)地承包制度成為束縛農(nóng)民自由流動的一道極為堅實的枷鎖。許多地方的土政策規(guī)定農(nóng)民不得隨意轉(zhuǎn)讓自己承包的土地，更不得拋荒，否則還要被罰款。農(nóng)民被束縛在土地上，很難改變自己的命運。

由于戶籍制度的限制，農(nóng)民很難獲取城市戶口。1990年代以后，戶籍制度開始出現(xiàn)松動，農(nóng)民開始可以獲取小城鎮(zhèn)戶口。大城市的落戶標準往往要求學歷，基本上將農(nóng)民拒之門外。由于戶籍制度的改革不夠配套，即使是農(nóng)民獲得的小城鎮(zhèn)戶口，農(nóng)民也很難享有城市市民所享有的各種社會保障，這種身份的變化并未給農(nóng)民帶來多少實際好處，只是改變了一下身份，反而失去了原來尚可一定程度支配的土地。一旦遭遇經(jīng)濟困境，缺乏任何社會保障的這些新市民就淪落為城市貧民。

農(nóng)地產(chǎn)權的明晰化可以直接使土地從一種負擔轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N活的財產(chǎn)，使土地由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為資本性資產(chǎn)，參與市場的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)最大的增值。更重要的是，農(nóng)地產(chǎn)權的明晰化可以使農(nóng)民和土地之間的關系變得單純，農(nóng)民可以隨時在土地市場上購買和拋售土地，土地就從束縛農(nóng)民自由流動的枷鎖轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢匀我庵?、為己所用的財產(chǎn)。農(nóng)民也就徹底地變?yōu)楣裆鐣械囊粏T，并可以光明正大地進入勞動力市場去實現(xiàn)自己最大的價值。也可以反過來說，土地使用權流轉(zhuǎn)的土地市場建立之后，農(nóng)民對土地的依附性程度將會有極大的降低，農(nóng)民也就存在著對基本社會保障的制度性需求。

地權的不完整導致農(nóng)民遭受剝奪式對待的最新例子發(fā)生在農(nóng)民的宅基地領域。雖然不能否認有一些好的做法，但隨著城市的加速擴張和近年中央土地嚴管、房地產(chǎn)信貸政策的出臺，農(nóng)民宅基地也成為某些地方政府和房地產(chǎn)商覬覦的又一對象，造成對農(nóng)民宅基地權利的直接侵害。

由于宅基地為存量建設用地，以舊村改造和新村建設為名開發(fā)宅基地，既可以增加用于發(fā)展的建設用地，又避開了建設用地指標管理，于是，東部發(fā)達地區(qū)一些地方爭先恐后，中西部地區(qū)紛紛仿效，造成對農(nóng)民宅基地的剝奪和平調(diào)。地方政府既獲得了土地出讓收益，又在新農(nóng)村建設中創(chuàng)造了政績；房地產(chǎn)商得到了開發(fā)利潤；農(nóng)民住進了新樓，但永遠失去了自己的土地。

如果不將農(nóng)民地權完整起來，那么在類似的博弈中，農(nóng)民也將處于邊緣化的位置。當新的社會矛盾和糾紛發(fā)生時，誰埋單?