農村土地市場化的重慶探索

王維博

8月中旬，重慶市傳出消息，已向中央申請全國首家農村土地交易所，在國家現(xiàn)有法律法規(guī)和政策范圍內，以城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤為中心，開展農村土地使用權或承包經營權流轉服務。

消息一出，立即引起極大關注，多家媒體報道稱，農村土地即將入市。當?shù)乩碚摻缃邮懿稍L時稱其為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改的突破口。

8月28日，重慶市政協(xié)常委、西南大學教授邱道持在接受《中國新聞周刊》采訪時說，農村土地流轉市場化，是對現(xiàn)行土地流轉制度的創(chuàng)新。

瞄準進城農民的建設農地

與學者的樂觀相比，交易所的主要推動者，重慶市委常委、常務副市長黃奇帆在接受《中國新聞周刊》采訪時則認為，農村土地交易所交易范圍只在農村集體建設用地與城鎮(zhèn)建設用地之間流轉，與傳統(tǒng)上意義上農村承包土地流轉是兩個不同的慨念。

即使只是集體建設用地的流轉，這一市場化的操作模式依然引起人們的極大關注。

邱道持曾任重慶市國土局副局長。他告訴《中國新聞周刊》，和全國其他地方一樣，重慶農村存在建設用地存量大，相當一部分處于荒蕪、閑置的境況。

邱道持說，重慶市直轄10年，共有500萬農民進城，按每人200平方米計，至少有100多萬畝農村建設用地騰出來，“但這10年，重慶全市農村建設用地總量僅減少10萬畝。”

另一方面，重慶每年新城市建設用地指標為100平方公里，但實際需求為300平方公里，用地非常緊張。同時“民”改“居”之后，對城市建設用地需求也很大。

“事實上，農民進城不是耕地減少，而是增加了?！秉S奇帆說，重慶農村人均建設用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一個農村人口轉化為城市人口就節(jié)約170平方米左右建設用地。“重慶現(xiàn)有農村戶籍2300萬，如果有1000萬轉移進入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億平方米建設用地，等于增加250多萬畝耕地。”

在黃奇帆看來，農村建設用地絕大部分以前都是良田沃土，陽光、土質等農作物種植的基礎條件都比較好，通過專業(yè)化整理和嚴格驗收把關，可以確保耕地質量不下降。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關鍵環(huán)節(jié)一是土地，二是農民工，三社會保障和公共服務。就土地而言，農村建設用地、城市建設用地增減掛鉤的流轉。這正是土地交易所要解決的問題?！秉S奇帆說。

土地流轉的第四種探索

建農村土地交易所，使農村建設用地進入市場流通，是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革而向中央申請的12項政策之一。

邱道持透露，早在2005年，浙江、成都等地就已開始城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點改革。重慶也曾申請加入試點，但一直未獲批。

雖然試點未獲批，但在農村土地流轉的其他方面，重慶一直在進行探索。去年6月份，重慶獲批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜改試驗區(qū)以后，有關方面就可開始進行土地流轉的“先行先試”。

邱道持介紹，重慶的土地流轉探索主要有三種：

一是土地入股，建立土地股份公司，農民以土地折價入股，與業(yè)主共組公司。例如涪陵某養(yǎng)殖公司，業(yè)主出資100萬，與農民共同承包200畝地，農民以耕地的30年承包權折算入股，按股分紅。

另一種就是九龍坡、江北區(qū)先行試點的“土地換保障”流轉方式，即以宅基地換住房；農耕地/農業(yè)承包權換就業(yè)或社會保障，但這種方式只能在近郊試行，因為這些地區(qū)工業(yè)基礎好，財力厚，農用地流轉時有較高收益。

這種“換”有兩種去向：交給村里，發(fā)展農業(yè)，花卉、現(xiàn)代養(yǎng)殖，在村里建立養(yǎng)老等保障，仍為農業(yè)用地，部分宅基地復墾耕地發(fā)展農業(yè)，耕地總量不減少。

第三種是村、鎮(zhèn)建立農村土地流轉服務中心，將自發(fā)的農地流轉變成有組織的流轉。

三種嘗試基本上都是區(qū)縣范圍內的農業(yè)用地流轉，但為后來的建設用地指標跨區(qū)交易積累了經驗。邱道持說，綜改試驗區(qū)先行先試的權力也給農村土地交易所的探索提供了改革的空間。

除了區(qū)縣的探索外，綜改試驗區(qū)獲批后，部分土地專家也給重慶提出建立農村土地交易所建議。去年10月，現(xiàn)任北京大學中國經濟研究中心主任周其仁，就曾給同為國家綜改區(qū)的重慶和成都提出試辦土地交易所的建議，在其建議遞交到時任中共重慶市委書記的汪洋時，當時就得到了積極的回應。

曾擔任過國土局副局長的邱道持去年底也曾以“以制度促進農村土地流轉”為題進行調研，并向市政府提出“建設農村土地交易市場”的建議。

去年底，有關部門開始著手研究農村土地交易所的方案，重慶市政府研究室的一位負責人透露，相關細則一直列為高度機密，參與人員甚至與市政府簽訂“保密協(xié)議”，不得向外界透露任何具體細節(jié)。

但該負責人說，方案主要由政府研究室和國土局的部分專家參與，具體細則也考慮了一些外地專家的建議。

一年多的探索，在今年4月開始突破。知情者透露，重慶市政府在2008年4月底向國務院遞交申請，兩個月后，國務院各部委組成調研組來渝進行專題調研。8月6日，國土資源部與重慶市政府簽訂《推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》，首次將重慶納入城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點，支持“探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場”。

知情者說，“9月下旬，相關政策即將陸續(xù)出臺。”

保護農民利益的配套制度成關注焦點

“農民如果能夠自由交易，其收益自然比現(xiàn)在的拆遷補償高出若干倍?！?月25日，重慶市合川區(qū)合陽城街辦事處馬嶺村主任宋廷康接受《中國新聞周刊》采訪，顯得很興奮。

“以前土地流轉都在區(qū)縣范圍內，轉來轉去還是搞農業(yè)，農民真正從流轉中得到的收益并不高”宋廷康說。

有關方面估計，重慶農村土地交易所一旦獲批，將直接給重慶帶來以下諸多好處，包括改變現(xiàn)有的“政府拿地之后賣地”的現(xiàn)實局面，解除征地制度所造成的對立，讓農民更好地參與土地的市場交易，獲得更多收益。

擔任合川區(qū)濮湖村村文書的唐傳容對此看法不同，“宅基地進行市場交易是件好事，但現(xiàn)在農戶宅基每家只有幾百平米，這么小的一塊地，即使復墾了，指標太小拿到市場上賣給誰？”

此外，村集體的建設用地怎么交易，所得的利益如何分配？也是一個現(xiàn)實問題，在唐傳容看來，要真正保障農民利益，土地交易所還需更多的配套制度才能實現(xiàn)。

顯然，建立農村土地交易所，如何解決利益的二次分配，保障農民收益是重要課題。

作為土地問題專家，邱道持認為，完善、建立該制度，充分尊重農民意愿，讓農民有知情權，有話語權，聽取農民意見，建立完備的權益分配，交易規(guī)則，定價規(guī)則等，才能切實保證農民利益。

作為重慶市農村土地交易所的主要推動者，黃奇帆也表達了同樣的看法，在他看來，保障農民利益是土地流轉的根本宗旨，而在市場化過程中，農民利益更需要科學、嚴密、嚴格、透明的流程管理來保障。★