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    農(nóng)村建設(shè)用地:入“市”還是入“城”?

    2008-05-14 17:15:39王維博郭晉嘉
    中國新聞周刊 2008年33期
    關(guān)鍵詞:黃奇帆新聞周刊交易所

    王維博 郭晉嘉

    獲批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗區(qū)一周年,重慶市正式申請設(shè)立國內(nèi)首家農(nóng)村土地交易所,希望通過市場途徑盤活農(nóng)村存量土地,進(jìn)而為通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實現(xiàn)城市擴(kuò)張尋求更大突破

    作為一項涉及農(nóng)村土地的創(chuàng)新,重慶農(nóng)村土地交易所的具體細(xì)則一直被高度保密。在當(dāng)前嚴(yán)格的耕地保護(hù)和農(nóng)村土地用途管理原則下,重慶農(nóng)村土地交易所是如何運(yùn)作的?它會有什么樣的制度創(chuàng)新空間呢?

    《中國新聞周刊》記者就此專訪重慶市負(fù)責(zé)該項工作的中共市委常委、常務(wù)副市長黃奇帆。

    農(nóng)村建設(shè)用地遠(yuǎn)距離“置換”

    中國新聞周刊:目前,國家對耕地保護(hù)和農(nóng)村土地用途方面都有嚴(yán)格規(guī)定。在這樣的背景下,重慶市提出農(nóng)村建設(shè)用地“入市”,目的是什么?

    黃奇帆:我們設(shè)立農(nóng)村土地交易所,希望通過市場化途徑,探索農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤的新形式,達(dá)到優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置,推進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的目的。

    總體思路是城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤,城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加。同時嚴(yán)格保護(hù)耕地,確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。

    整個方案設(shè)計重慶堅持四個原則,一是堅持穩(wěn)定完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度;二是堅持嚴(yán)格保護(hù)耕地,確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低,有效保護(hù)基本農(nóng)田;三是堅持城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤,城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加;四是堅持依法、自愿、有償,公開、公平、公正,切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

    中國新聞周刊:“農(nóng)村土地交易所”的設(shè)置有什么制度創(chuàng)新嗎?

    黃奇帆:指標(biāo)概念及指標(biāo)交易制度是方案中最重要的改革,主要有這么幾個方面:

    一、與現(xiàn)有“先占后補(bǔ)”的用地模式相比,我們進(jìn)行的是土地指標(biāo)交易,是“先造地后用地”。先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地,才能在城市新增建設(shè)用地,這樣對耕地的保護(hù)力度更大、保護(hù)效果更好。一方面農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出,解決農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)問題;另一方面,城市建設(shè)用地有比例有節(jié)奏增加。

    二、城市反哺農(nóng)村,發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)。土地以指標(biāo)形式,通過土地交易所公開交易,實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的遠(yuǎn)距離、大范圍置換,提升農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價值,促進(jìn)農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

    三、激活城鄉(xiāng)要素市場,完善城鄉(xiāng)市場體系。通過土地資源優(yōu)化配置,使農(nóng)村固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動的資本。土地指標(biāo)作為城鄉(xiāng)建設(shè)的關(guān)鍵要素,它一旦流動起來,必然帶動農(nóng)村要素市場的發(fā)育,有力地促進(jìn)資本、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等其他要素市場建設(shè)。

    土地入市:在土地行政主管部門手中要過五道關(guān)

    中國新聞周刊:農(nóng)村土地交易所是如何設(shè)置的?

    黃奇帆:對農(nóng)村土地交易所的機(jī)構(gòu),我們有兩個層面的考慮。第一個層面是監(jiān)管機(jī)構(gòu),成立重慶市農(nóng)村土地交易監(jiān)管委員會,由國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、規(guī)劃、建設(shè)、水利、金融、工商、社保等部門負(fù)責(zé)人組成,負(fù)責(zé)農(nóng)村土地交易指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。下設(shè)一個辦公室,負(fù)責(zé)全市農(nóng)村土地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審查、土地指標(biāo)核發(fā)等日常工作。

    第二個層面是交易平臺,由市政府出資成立農(nóng)村土地交易所。這個交易所在市農(nóng)村土地交易監(jiān)管委員會領(lǐng)導(dǎo)下,在市土地行政主管部門指導(dǎo)下工作。它要建立全市土地交易信息庫,發(fā)布交易信息,提供交易場所,辦理交易事務(wù)。就性質(zhì)上講,農(nóng)村土地交易所是一個非營利性事業(yè)法人機(jī)構(gòu),但實行企業(yè)化管理,按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求,規(guī)范設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)。比如設(shè)立董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層,實行現(xiàn)代企業(yè)管理模式。為了節(jié)約成本、優(yōu)化配置管理資源,農(nóng)村土地交易所在設(shè)立初期,與已有的市土地和礦業(yè)交易中心場地共同、合署辦公。

    為提高交易效率,減少交易成本,農(nóng)村土地交易所還在各區(qū)縣設(shè)立代理機(jī)構(gòu),就近受理土地出讓申請,進(jìn)行發(fā)布信息、登記等服務(wù)。

    中國新聞周刊:農(nóng)村土地交易所交易什么?

    黃奇帆:按我們的設(shè)想和國家有關(guān)部委的建議,在農(nóng)村土地交易所內(nèi)交易的主要品種是農(nóng)村土地指標(biāo),若用一個通俗的名稱,也可以叫“地票”。包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村落公用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地,經(jīng)過復(fù)墾整理并嚴(yán)格驗收,置換出的建設(shè)用地指標(biāo)稱“地票”,在農(nóng)村土地交易所內(nèi)公開交易。

    當(dāng)然,土地交易所作為一個交易平臺,也對農(nóng)村承包地等農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易提供服務(wù),包括發(fā)布交易信息,提供交易場所,規(guī)范交易行為,保障交易權(quán)益等。

    中國新聞周刊:農(nóng)村土地交易所的交易流程如何進(jìn)行?怎樣保護(hù)耕地,確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低?

    黃奇帆:方案對土地指標(biāo)要求很嚴(yán),必須是農(nóng)村土地經(jīng)過復(fù)墾整治,并經(jīng)過土地行政主管部門嚴(yán)格驗收后才行。

    一塊農(nóng)村建設(shè)用地變成土地指標(biāo)須經(jīng)歷五個環(huán)節(jié):一是申讓方提出土地整理立項申請,經(jīng)區(qū)縣土地行政主管部門批準(zhǔn)后整理所立項的土地;二是在土地整理完畢后,向區(qū)縣土地行政主管部門提出整理質(zhì)量驗收申請;三是區(qū)縣土地行政主管部門組織驗收,并按一定系數(shù)折算為有效耕地面積,出具驗收合格證明;四是區(qū)縣土地行政主管部門向市土地行政主管部門申請核發(fā)相關(guān)土地指標(biāo)憑證;五是市土地行政主管部門將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾整理面積和新增耕地面積,扣除農(nóng)戶農(nóng)村異地安置占地面積后的余額為標(biāo)的憑據(jù),核發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)憑證。

    農(nóng)民如何參與交易?

    中國新聞周刊:農(nóng)民個體是否有權(quán)“攜地”入市?

    黃奇帆:可以。為了活躍指標(biāo)交易市場、形成指標(biāo)交易的有效競爭,我們對交易雙方的資格條件沒作特別的限制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織,比如政府土地儲備機(jī)構(gòu)、工商企業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)商等用地單位,都可以是交易主體。

    具體說,農(nóng)民可以委托當(dāng)?shù)卮頇C(jī)構(gòu)向土地交易所提出出讓申請,土地交易所接到申請后對其宅基地的復(fù)墾進(jìn)行審查驗收,審查通過的進(jìn)入土地交易所指標(biāo)信息庫,由購買者從土地交易所公布的交易指標(biāo)里公開競購。交易成功后,雙方在土地交易所進(jìn)行交易確認(rèn),并到相應(yīng)土地行政主管部門登記備案即可。

    中國新聞周刊:在具體交易過程中,如何保護(hù)農(nóng)民的利益?

    黃奇帆:農(nóng)村土地交易所方案,在交易過程的幾個重要環(huán)節(jié)上,都對農(nóng)民利益作了設(shè)計和規(guī)定。比如申請耕地復(fù)墾整理環(huán)節(jié),我們規(guī)定:凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請耕地復(fù)墾整理,必須經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意,防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益受到損害。凡農(nóng)戶申請宅基地復(fù)墾整理,必須有其他穩(wěn)定居所、有穩(wěn)定工作或生活來源,避免宅基地復(fù)墾整理交易后出現(xiàn)農(nóng)民生活困難、游離失所的問題。

    在申請出讓土地指標(biāo)環(huán)節(jié),我們規(guī)定:凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請出讓,必須出具經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書面材料;凡農(nóng)村家庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)申請出讓,必須提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)同意交易的書面材料。

    在價格確定環(huán)節(jié),我們實行價格保護(hù)措施:區(qū)縣政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)、土地市場狀況等情況,制定并公布農(nóng)村土地的基準(zhǔn)地價,農(nóng)村土地交易價格不得低于政府公布的基準(zhǔn)地價。農(nóng)村土地交易價格低于基準(zhǔn)地價時,土地所有者有優(yōu)先回購權(quán)。土地所有者放棄優(yōu)先回購權(quán)時,政府土地儲備機(jī)構(gòu)有優(yōu)先購買權(quán)。

    在土地交易收益公配環(huán)節(jié),我們規(guī)定:對于不同形式的農(nóng)村土地交易,交易收益按不同的比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配,農(nóng)民獲益最高的比例可達(dá)到100%。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地收益,主要用于農(nóng)民社會保障和新農(nóng)村建設(shè)等。

    中國新聞周刊:你希望農(nóng)村土地交易所給重慶市2300萬農(nóng)民帶來什么好處?

    黃奇帆:我們既不希望貧民窟出現(xiàn),也不希望農(nóng)民長期在城里生活,而老家又總在農(nóng)村。一方面農(nóng)村的宅基地一直閑著,而在城里又遲遲沒有房子,生不了根。理想狀態(tài)是,當(dāng)農(nóng)村宅基地、基本用地退出時,農(nóng)民能得到一筆可觀的錢,這筆錢多一點(diǎn)的可以在城里買個中低檔房子,少一點(diǎn)的至少可以在城里租個廉租房。如果這個目標(biāo)實現(xiàn)了,那么農(nóng)村土地交易所就可稱得上突破式的改革。

    年度交易總量控制在20%以內(nèi)

    中國新聞周刊:政府在宏觀調(diào)控方面有什么考慮?

    黃奇帆:我們設(shè)計了兩條措施。第一,為了與現(xiàn)有國有土地管理制度銜接,我們對農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)交易總量實行計劃調(diào)控,原則上每年度指標(biāo)交易量不超過本年度國家下達(dá)的城市建設(shè)用地計劃的20%;第二,要促進(jìn)土地指標(biāo)的有效利用,防止土地指標(biāo)的囤積和炒作。我們規(guī)定,土地指標(biāo)經(jīng)核發(fā)之日,一年內(nèi)必須上市交易;首次上市交易之日起,一年內(nèi)必須與具體用地項目結(jié)合使用。否則,由市土地行政主管部門按原土地所在地區(qū)當(dāng)年土地指標(biāo)基準(zhǔn)價格予以收回。

    中國新聞周刊:如果試點(diǎn)成功,交易所是否會取代現(xiàn)行的耕地流轉(zhuǎn)模式?下一步,是否也會參照這一模式進(jìn)行?

    黃奇帆:不會,我們堅持走雙軌制。媒體經(jīng)常報道重慶的一些創(chuàng)新,我認(rèn)為創(chuàng)新就是雙軌,一個是建設(shè)用地流轉(zhuǎn),一個是農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)。建設(shè)用地我們希望是跟城里的建設(shè)用地發(fā)生流轉(zhuǎn),而農(nóng)業(yè)用地仍在農(nóng)業(yè)范圍內(nèi),而且有三個不變,一、農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變;二、集體所有制性質(zhì)不變;三、農(nóng)民家庭承包制不變。在三不變的前提下,農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)實際上就是向龍頭企業(yè)、種田大戶的流轉(zhuǎn)。把這兩件事做好了,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)才有望實現(xiàn)。★

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