國際大都市新城建設(shè)之啟示

王小瑩

在世界各國，城市化進(jìn)程的推動(dòng)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益向城市集中，帶來了大城市規(guī)模的迅速膨脹，城市空間不斷蔓延，引起了一系列全球性的社會(huì)問題，如人口密度不斷增高、交通擁擠、住房短缺、就業(yè)困難、工業(yè)污染嚴(yán)重等。于是，在大城市周圍大力發(fā)展和興建“新城”就成為緩解大城市壓力的重要手段。從很多國際大都市的形態(tài)發(fā)展過程看，不難發(fā)現(xiàn)它們都經(jīng)歷了從集中發(fā)展到分散發(fā)展的轉(zhuǎn)化過程。

政府在體制與機(jī)制上給予大力支持

在倫敦、巴黎早期的新城建設(shè)中，特別強(qiáng)調(diào)政府在建設(shè)上的投入、政策上的支持以及制度上的保障。倫敦、巴黎負(fù)責(zé)新城開發(fā)的公共組織往往都直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，政府還在投資交通基礎(chǔ)設(shè)施、提供住宅補(bǔ)貼、建設(shè)公共住宅等方面發(fā)揮了重要作用。英國1946年通過的新城法案，對(duì)新城土地利用制度、建沒主體的職能權(quán)限及籌措建設(shè)資金的方法等作了法律規(guī)定。這些規(guī)定為新城的建設(shè)給予了實(shí)際支持。法國中央政府按照1965年巴黎大區(qū)規(guī)劃的設(shè)想，和私人公司合作成立了直接負(fù)責(zé)于總理的中央新城建設(shè)集團(tuán)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)法國國家系統(tǒng)中牽涉到新城的有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)工程選址、保證建設(shè)資金納入每個(gè)部門的預(yù)算等。

成立專門的開發(fā)及管理機(jī)構(gòu)

新城建設(shè)是一項(xiàng)耗資巨大的復(fù)雜系統(tǒng)工程，成立專門的管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)新城的開發(fā)建設(shè)、社會(huì)管理、政策落實(shí)等事宜，成為國際大都市建設(shè)新城的主要做法和經(jīng)驗(yàn)。例如，英國為了促進(jìn)新城建設(shè)的順利進(jìn)行，政府一開始就成立了“新城開發(fā)局”，并賦予其三個(gè)主要職權(quán)：一是編制總體規(guī)劃，確定選址方案；二是籌集資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是強(qiáng)制購買土地權(quán)，即可以按現(xiàn)有土地使用功能的價(jià)格購買新城開發(fā)土地。巴黎在新城建設(shè)中，特別成立了“新城國土開發(fā)公共規(guī)劃機(jī)構(gòu)”，以多重身份參與新城的規(guī)劃、建設(shè)與管理。

采取多元化的融資渠道和開發(fā)模式

目前，從國外新城建設(shè)的資金籌集和開發(fā)模式來看，具有明顯的多元化特征，但不同國家之間有所差異。從新城建設(shè)費(fèi)用負(fù)擔(dān)來看，英國主要由中央政府全權(quán)負(fù)責(zé)；法國則中央政府承擔(dān)主要費(fèi)用；日本為多方籌資（國民政府、地方政府和開發(fā)商各出資三分之一）。從新城的有效開發(fā)模式來看，主要存在三種主要模式，即以政府為主體、事業(yè)化運(yùn)作的開發(fā)模式；政府控股、商業(yè)化經(jīng)營的開發(fā)模式；以私人開發(fā)商為主體、政府政策傾斜的開發(fā)模式。

新城規(guī)劃的空間距離選擇和規(guī)模設(shè)定

從國外新城建設(shè)的主導(dǎo)目標(biāo)來看，新城建設(shè)主要是為了有效疏解大都市中心城區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)，成為整個(gè)大都市區(qū)的有機(jī)功能區(qū)域。而要想真正發(fā)揮新城的“反磁力中心”作用，吸引中心區(qū)足夠的人口和產(chǎn)業(yè)，就必須與母城具有一定的距離，距離太近，往往會(huì)被攤?cè)氤鞘羞B綿建成區(qū)中，例如巴黎的拉得方斯。距離太遠(yuǎn)，又往往會(huì)成長(zhǎng)動(dòng)力不足。因此新城建設(shè)應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)目諉柧嚯x，具備一定規(guī)模，功能完善，具有相對(duì)獨(dú)立性。

高度重視新城和內(nèi)城的協(xié)調(diào)

很多國際大都市在郊區(qū)建設(shè)新城，培育新中心的同時(shí)，往往比較忽視對(duì)城市市區(qū)內(nèi)部空間的重組。這方面?zhèn)惗氐慕逃?xùn)比較深刻。倫敦自1946～l960年間多次增加新城的數(shù)量和規(guī)模，在一定程度上加劇了內(nèi)城的衰落。因此，從70年代中期開始，政府被迫削減了大部分新城建設(shè)計(jì)劃，轉(zhuǎn)而關(guān)注倫敦的內(nèi)城改造，防止新城建設(shè)導(dǎo)致內(nèi)城衰落。因此新城建設(shè)必須要和內(nèi)城更新協(xié)調(diào)起來，須注重人口與就業(yè)、產(chǎn)業(yè)與功能、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的平衡，實(shí)現(xiàn)新城自身平衡。

綜上所述，通過新城建設(shè)形成多中心的城市空間結(jié)構(gòu)，是各國為了解決大城市問題，實(shí)現(xiàn)城市功能合理分散的重要手段之一。2004年北京城市總體規(guī)劃借鑒了國外城市的經(jīng)驗(yàn)，在北京“兩軸---兩帶---多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)中，建設(shè)11座新城形成反磁力系統(tǒng)，使之成為位于兩個(gè)發(fā)展帶上的重要結(jié)點(diǎn)，以帶動(dòng)區(qū)域的發(fā)展。這種規(guī)劃結(jié)構(gòu)既保障北京高速發(fā)展又保持城市正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，標(biāo)志著北京已經(jīng)基本接受了國外城市普遍采用的用新城進(jìn)行城市功能區(qū)域重構(gòu)的方式。

（摘自《當(dāng)代世界》2008年第2期）