交通運(yùn)輸部：職能合并就能解決問(wèn)題嗎？

郇　麗

分部門而治時(shí)糾紛不斷，也承載著過(guò)高的成本，大部制是否能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)功能上的整合，任重而道遠(yuǎn)

這似乎是一場(chǎng)無(wú)休止的戰(zhàn)爭(zhēng)。

城市化進(jìn)程中的沖突

“這是對(duì)農(nóng)民出行權(quán)的歧視。”

2007年9月16日，經(jīng)過(guò)一年多的談判，濟(jì)南市公交總公司與濟(jì)南市歷城區(qū)(郊區(qū))客運(yùn)公司終于達(dá)成協(xié)議，濟(jì)南市公交總公司的公交車允許開(kāi)出城，而“歷城客運(yùn)”則退出公交營(yíng)運(yùn)市場(chǎng)。

在此之前，雙方的糾紛已經(jīng)持續(xù)多年。

原因是濟(jì)南歷城區(qū)內(nèi)大量道路為交通部門管轄，營(yíng)運(yùn)資格歸其下的屬“歷城客運(yùn)”。但是隨著城市化進(jìn)程加快，城市不斷擴(kuò)大，城建部門下屬的濟(jì)南市公交總公司認(rèn)為，歷城區(qū)已屬于市區(qū)范圍，公交車在市區(qū)范圍開(kāi)線運(yùn)營(yíng)理所應(yīng)當(dāng)。

濟(jì)南市公交總公司的行為遭到了歷城客運(yùn)的強(qiáng)烈的抵制，抵制方同樣振振有詞：多年來(lái)，歷城客運(yùn)按交通客運(yùn)行業(yè)管理要求繳納養(yǎng)路費(fèi)、客運(yùn)基金管理費(fèi)、乘客保險(xiǎn)費(fèi)等，濟(jì)南公交若與其在相同線路上運(yùn)營(yíng)屬于“不公平”競(jìng)爭(zhēng)。

雙方矛盾不斷升級(jí)，地方政府的協(xié)調(diào)也“想盡辦法”。譬如，在長(zhǎng)清區(qū)至濟(jì)南市區(qū)、長(zhǎng)清至章丘市公交化客運(yùn)線路上實(shí)行公交公司與客運(yùn)企業(yè)合營(yíng)，抑制長(zhǎng)清、章丘出租車進(jìn)入濟(jì)南市區(qū)營(yíng)運(yùn)等等。濟(jì)南市交通局新聞發(fā)言人宮德勇說(shuō)，“這是沒(méi)有辦法的辦法”。

濟(jì)南市歷城客運(yùn)無(wú)奈地退出市場(chǎng)顯得有點(diǎn)冤，因?yàn)檫@并非純粹市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。交通部干部管理學(xué)院教授張柱庭分析稱，分屬兩個(gè)部門的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)交通管理，人為地劃分了“城市公交”和“道路運(yùn)輸”兩種模式，直接造成了不公平的競(jìng)爭(zhēng)，各地“打架”不斷。

分屬兩個(gè)部門管理帶給經(jīng)營(yíng)者的，不僅所承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不同，而且，兩個(gè)部門各自立法，又各自執(zhí)法。發(fā)生在濟(jì)南的故事正是如此，城市公交、出租行業(yè)歸屬城建系統(tǒng)管理，濟(jì)南市區(qū)以外的縣鄉(xiāng)客運(yùn)歸屬交通部門管理，但是城市在不斷擴(kuò)張，原來(lái)的城鄉(xiāng)界限變得模糊，兩種公共客運(yùn)間的矛盾沖突便開(kāi)始凸顯，而在這種情形下，“道路運(yùn)輸”票價(jià)明顯高于城市客運(yùn)的票價(jià)。張柱庭說(shuō)，這是對(duì)農(nóng)民出行權(quán)的歧視。

受歧視的不僅僅是農(nóng)民。成都大學(xué)位于成都市近郊石陵鎮(zhèn)，但市區(qū)到石陵鎮(zhèn)的公交車終點(diǎn)站距學(xué)校有一站多路的距離。為了將這一站的公交車延長(zhǎng)到校門口，成都大學(xué)的老師們，包括很多人大代表、政協(xié)委員跑了一年多，這一站路怎么也沒(méi)有開(kāi)過(guò)去。

原因同樣是，成都市內(nèi)的交通是成都市政公用局承擔(dān)，城外的交通歸成都市交通局管——城里的公交車不能出城，郊區(qū)的車也不能到城里攬客。

同樣的故事在各地頻頻上演，地方政府疲于應(yīng)對(duì)。2006年1月20日，成都市委、市政府撤銷交通局，組建交通委員會(huì)，將市交通局的全部職能、市政公用局的城市公共交通、客運(yùn)、出租車、市公安局的交通技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施規(guī)劃管理、市經(jīng)委承擔(dān)鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能，都?xì)w到了新交通委員會(huì)。成都市交通委員會(huì)的牌子旁，同時(shí)掛著成都市公共交通管理局的牌子。

“兩塊牌子一套人馬”的交通綜合管理，看似簡(jiǎn)單了，但對(duì)于分割管理的交通局卻意味著一場(chǎng)轟轟烈烈的機(jī)構(gòu)整合，成都市交委副主任涂智對(duì)媒體表示，“估計(jì)得鬧騰一陣子”。

終于，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，明確了包括公交、出租和地鐵的管理不再由建設(shè)部城建司交通處來(lái)進(jìn)行管理，城市內(nèi)外公路都?xì)w交通運(yùn)輸部管理，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”管理模式仿佛畫(huà)上了句號(hào)。交通部在回應(yīng)《中國(guó)新聞周刊》記者的采訪時(shí)也表示，綜合運(yùn)輸體系并非朝夕之間的事，人員調(diào)整將持續(xù)到6月份。

民航總局“回歸”

過(guò)去的機(jī)場(chǎng)改革并不理想

此次機(jī)構(gòu)改革，民航總局不再保留，組建國(guó)家民用航空局。有專家稱，這次機(jī)構(gòu)改革是民航總局的“回歸”。

民航總局此次劃歸交通運(yùn)輸部，一個(gè)很重要的原因是推行多年政企分開(kāi)的結(jié)果。此前，民航總局進(jìn)行了3次行政管理體制改革： 1980年，民航走企業(yè)化道路；1987年，航空公司和機(jī)場(chǎng)分離；2002年，國(guó)務(wù)院6號(hào)文件要求民航業(yè)政企分開(kāi)，組建了中航、南航、東航三家航空公司，資產(chǎn)劃歸國(guó)資委——民航總局由此改變了既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的身份。

不得不提的是，過(guò)去的機(jī)場(chǎng)改革并不理想。2003年成立民航總局后，機(jī)場(chǎng)全部下放給地方政府，但多數(shù)省份不愿接受。放下去，又被退了回來(lái)——因?yàn)榈胤秸辉敢獬袚?dān)機(jī)場(chǎng)的修建、維護(hù)等成本。那次改革的結(jié)果是，首都機(jī)場(chǎng)收購(gòu)重組了9個(gè)省區(qū)的31個(gè)機(jī)場(chǎng)，以西安咸陽(yáng)機(jī)場(chǎng)為主的西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)重組了4個(gè)省區(qū)的機(jī)場(chǎng)，海南航空公司收購(gòu)了7個(gè)省區(qū)的13個(gè)機(jī)場(chǎng)。

中國(guó)民航總局代局長(zhǎng)李家祥說(shuō)，國(guó)務(wù)院曾明文規(guī)定禁止航空公司收購(gòu)機(jī)場(chǎng)，這也是國(guó)際上通行的規(guī)則，海南航空集團(tuán)兼并收購(gòu)機(jī)場(chǎng)的行為，是否合法也存在疑問(wèn)。而首都機(jī)場(chǎng)等機(jī)場(chǎng)集團(tuán)到處兼并收購(gòu)，很容易忽視本身需要提供的服務(wù)。

機(jī)場(chǎng)改革也帶來(lái)了管理的不統(tǒng)一。日前新疆飛北京的CZ6901航班因發(fā)現(xiàn)可疑液體，被迫在蘭州中川機(jī)場(chǎng)迫降。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安檢責(zé)任在新疆機(jī)場(chǎng)。李家祥表示，面對(duì)這樣的事件民航總局卻無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，因?yàn)樵摍C(jī)場(chǎng)歸地方管理。李家祥認(rèn)為，機(jī)場(chǎng)不能完全企業(yè)化，要建個(gè)機(jī)場(chǎng)管理局，即承擔(dān)管理職能的事業(yè)單位，再把經(jīng)營(yíng)的部分剝離成立公司，機(jī)場(chǎng)從營(yíng)利性轉(zhuǎn)向公共服務(wù)性職能，這樣機(jī)場(chǎng)的高物價(jià)等現(xiàn)象才能解決。

人們對(duì)民航總局劃歸大部制的期待自然不僅僅是機(jī)場(chǎng)的高物價(jià)，還有諸如從市區(qū)到機(jī)場(chǎng)的交通成本——目前很多城市到機(jī)場(chǎng)沒(méi)有公交車，大都依靠“機(jī)場(chǎng)巴士”往返機(jī)場(chǎng)，這是個(gè)一直被忽視的問(wèn)題，如何解決值得期待。

物流業(yè)期待更大空間

分部門管制的結(jié)果，是我們?cè)诓恢挥X(jué)中承擔(dān)著不低的交易成本

物流成本是此次部門融合考慮的重要因素。

2007年，中國(guó)海運(yùn)(集團(tuán))總公司終于開(kāi)通了從連云港到莫斯科的海鐵聯(lián)運(yùn)通道。

而此前，中國(guó)海運(yùn)(集團(tuán))總公司從日本、韓國(guó)運(yùn)來(lái)的貨物，只能經(jīng)中國(guó)港口運(yùn)至德國(guó)漢堡港，再經(jīng)陸路運(yùn)輸至俄羅斯，需要至少60天。海鐵聯(lián)運(yùn)開(kāi)通后，中國(guó)海運(yùn)(集團(tuán))總公司的貨物在連云港無(wú)縫銜接，經(jīng)鐵路直接到達(dá)莫斯科，僅用16天時(shí)間。

這樣一條海鐵聯(lián)運(yùn)路線，需要交通部與鐵道部門多次溝通，顯得頗為“奢侈”。對(duì)港口而言，不僅希望鐵路通到港口，同樣希望高速公路開(kāi)到港口。但中國(guó)卻一直實(shí)行部門分割的交通管理體制，交通部主管水運(yùn)和公路，民航總局負(fù)責(zé)航空機(jī)場(chǎng)，鐵道部負(fù)責(zé)鐵路，各種運(yùn)輸方式的轉(zhuǎn)換、銜接并不容易。

實(shí)際上，從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始紛紛設(shè)立綜合交通運(yùn)輸管理部門，各種運(yùn)輸方式的轉(zhuǎn)換、銜接開(kāi)始由一個(gè)承運(yùn)人組織完成的模式。

據(jù)了解，從上世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)務(wù)院曾經(jīng)先后5次有組建交通運(yùn)輸部或交通委員會(huì)的計(jì)劃，但最終都不了了之。而多個(gè)行政管理職能分散在數(shù)個(gè)部委之間分部門管制的結(jié)果，是我們?cè)诓恢挥X(jué)中承擔(dān)著不低的物流成本，目前國(guó)內(nèi)物流成本占國(guó)家GDP接近20%，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般在10%左右。

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員林家彬介紹，郵政并入交通運(yùn)輸部，也正是考慮發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。國(guó)家郵政局長(zhǎng)馬軍勝對(duì)媒體表示，目前國(guó)內(nèi)郵政業(yè)的業(yè)務(wù)收入在世界排名列第八，產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，郵政業(yè)需要一個(gè)便捷、通暢、高效、安全的平臺(tái)，拓展服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

他說(shuō)，國(guó)內(nèi)包裹服務(wù)潛力很大，2007年國(guó)內(nèi)快遞、包裹量人均不足1件，而美國(guó)，僅UPS一家公司去年人均就達(dá)13件，全美四大公司加起來(lái)則達(dá)30件左右。

分部門而治時(shí)糾紛不斷，也承載著過(guò)高的成本，大部制是否能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)功能上的整合，只怕任重而道遠(yuǎn)。