中俄貿(mào)易保稅區(qū)面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策

摘要：以中俄貿(mào)易保稅區(qū)為研究對(duì)象，結(jié)合世界自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，通過考察我國(guó)國(guó)內(nèi)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)貿(mào)易保稅區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)中俄貿(mào)易保稅區(qū)未來的發(fā)展進(jìn)行了認(rèn)真的思考和研究，提出了中俄貿(mào)易保稅區(qū)建立和發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策。通過研究，旨在為中俄貿(mào)易保稅區(qū)的建立和發(fā)展提出政策建議，為我國(guó)保稅區(qū)的下一步發(fā)展提供借鑒、參考。

關(guān)鍵詞：中俄貿(mào)易；保稅區(qū)；建立與發(fā)展

中圖分類號(hào)：F745.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）05－0162－02

保稅區(qū)是中國(guó)改革開放的產(chǎn)物，是我國(guó)在借鑒國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的、對(duì)外開放程度最高的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。在改革開放初期，保稅區(qū)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了對(duì)外窗口和橋梁的作用，并做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，保稅區(qū)在國(guó)家立法、海關(guān)管理和物流發(fā)展方面，還面臨著諸多挑戰(zhàn)，因此，本文對(duì)中俄貿(mào)易保稅區(qū)建立與發(fā)展進(jìn)行了有益的探索，旨在為中俄貿(mào)易保稅區(qū)提出政策建議，為我國(guó)保稅區(qū)的下一步發(fā)展提供借鑒、參考。

本文主要采用了以下幾種研究方法：第一，綜合研究方法。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)際貿(mào)易、管理學(xué)等學(xué)科的理論，廣泛了解和吸收前人的研究成果，充分了解國(guó)內(nèi)外保稅區(qū)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，具體研究了中俄貿(mào)易存在的問題，制定了中俄貿(mào)易保稅區(qū)建立和發(fā)展的方案。第二，調(diào)查法。2007年7月至2007年8月，本筆者在黑龍江邊境口岸調(diào)研，參與中俄貿(mào)易政策研究工作，通過專家訪談與問卷調(diào)查的形式，了解相關(guān)情況、獲取研究所需要的第一手資料。第三，規(guī)范分析和實(shí)證分析相結(jié)合。實(shí)證分析用于描述中俄貿(mào)易狀況客觀現(xiàn)實(shí)方面，規(guī)范分析則用于中俄貿(mào)易保稅區(qū)建議等方面的研究。第四，數(shù)理統(tǒng)計(jì)法。對(duì)收集獲取的原始資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)處理，描述和推斷事物的概率意義，為研究結(jié)論提供客觀的數(shù)據(jù)支持。

一、中俄貿(mào)易保稅區(qū)建立與發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）國(guó)家政策法規(guī)不健全

先立法，后設(shè)區(qū)，是國(guó)際上自由貿(mào)易區(qū)規(guī)范管理的成功經(jīng)驗(yàn)。通過立法明確保稅區(qū)的性質(zhì)、定位、發(fā)展目標(biāo)、特殊政策和投資保護(hù)政策等，先立法可以確保政策措施的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。而我國(guó)的保稅區(qū)建區(qū)十余年來，始終缺乏明確的國(guó)家立法，長(zhǎng)期以來一直以“海關(guān)監(jiān)管下特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域”存在、發(fā)展?？偨Y(jié)我國(guó)保稅區(qū)現(xiàn)行的政策法規(guī)，大致有以下幾個(gè)層次：一是國(guó)家相關(guān)部門出臺(tái)的專門性的政策法規(guī)，如海關(guān)總署、原外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家外匯管理局等都針對(duì)保稅區(qū)頒布了各自的管理辦法；二是保稅區(qū)所在地的地方人大和政府頒布的政策法規(guī)；三是保稅區(qū)管委會(huì)和所屬海關(guān)及相關(guān)部門出臺(tái)的政策措施，如保稅區(qū)管委會(huì)、海關(guān)、出入境管理局等都有相應(yīng)的管理法規(guī)。保稅區(qū)的發(fā)展在制度上缺乏保障，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是使保稅區(qū)的運(yùn)作缺乏統(tǒng)一的法令，導(dǎo)致各行其是；二是沒有法律對(duì)保稅區(qū)的法律地位給以保障，造成外商投資的信心不足；三是缺乏統(tǒng)一的保稅區(qū)法規(guī)，導(dǎo)致各種法規(guī)和管理細(xì)則的不一致甚至相互矛盾等諸多問題；四是法律的缺位，導(dǎo)致在實(shí)踐中缺乏前瞻性和指導(dǎo)性。同時(shí)，也正是由于這種立法的缺位，導(dǎo)致了政策不協(xié)調(diào)問題和多頭管理問題。而隨著國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)的不斷加劇，政策法規(guī)的不健全、不統(tǒng)一，正在嚴(yán)重地制約著保稅區(qū)發(fā)展。

（二）保稅區(qū)通關(guān)煩瑣

國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)免于慣常的海關(guān)監(jiān)管，操作上“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”，具有“境內(nèi)關(guān)外”的特征。我國(guó)的保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，操作下“一線、二線、區(qū)內(nèi)都管住”，即區(qū)內(nèi)倉(cāng)庫(kù)與進(jìn)出卡口同時(shí)監(jiān)管，貨物在區(qū)內(nèi)流動(dòng)要得到海關(guān)批準(zhǔn)，境外貨物進(jìn)出區(qū)備案，備案手續(xù)除了免許可證、關(guān)稅外，在程序、環(huán)節(jié)和效率各方面同進(jìn)出口報(bào)關(guān)無實(shí)質(zhì)差別，具有“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的特征，這不利于保稅區(qū)的發(fā)展。

（三）保稅區(qū)物流發(fā)展落后

有效的物流是保稅區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要決定因素。有效的物流不僅僅能減少運(yùn)輸成本和運(yùn)輸時(shí)間，還能減少生產(chǎn)成本。如果物流服務(wù)是非效率的，企業(yè)可能在生產(chǎn)鏈中的每個(gè)環(huán)節(jié)都有更高的存貨成本。從各保稅區(qū)的發(fā)展來看，都把發(fā)展物流作為今后保稅區(qū)的主要功能進(jìn)行開發(fā)，但是保稅區(qū)要建設(shè)成為現(xiàn)代物流中心，必須有現(xiàn)代化的物流技術(shù)來支撐。現(xiàn)代物流技術(shù)包括運(yùn)輸技術(shù)、倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)、搬運(yùn)技術(shù)、包裝技術(shù)、物品標(biāo)識(shí)技術(shù)、物品實(shí)時(shí)跟蹤技術(shù)、集裝單元化技術(shù)、流通加工技術(shù)和物流信息技術(shù)，不僅如此，物流技術(shù)中還綜合了許多現(xiàn)代技術(shù)。而目前保稅區(qū)物流技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施落后，利用率不高，與跨國(guó)物流企業(yè)相比還有很大差距。

二、中俄貿(mào)易保稅區(qū)建立與發(fā)展對(duì)策

（一）完善中俄貿(mào)易保稅區(qū)的立法工作

保稅區(qū)的立法是國(guó)家有關(guān)部門依照法定權(quán)限和法定程序創(chuàng)制、認(rèn)可、修改行政法律規(guī)范性文件的專門性活動(dòng)，是將各地保稅區(qū)有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、政策，上升為國(guó)家意志，成為統(tǒng)一保稅區(qū)管理的法律規(guī)范，以至成為全國(guó)各保稅區(qū)共同遵守的行為準(zhǔn)則的過程。保稅區(qū)立法的目的是要通過立法，規(guī)范和加強(qiáng)保稅區(qū)的運(yùn)作與管理，創(chuàng)造按照國(guó)際慣例運(yùn)作的投資環(huán)境，擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易，加強(qiáng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，促進(jìn)保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。中俄貿(mào)易保稅區(qū)的法制建設(shè)需要從中央層面統(tǒng)一立法。我國(guó)在統(tǒng)一立法的時(shí)候應(yīng)該注意以憲法為根據(jù)，總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)并大膽創(chuàng)新，充分預(yù)測(cè)未來發(fā)展方向，應(yīng)具有穩(wěn)定性、靈活性和超前性，并協(xié)調(diào)統(tǒng)一于整個(gè)法律體系中。首先，自由貿(mào)易區(qū)立法最重要是界定自由貿(mào)易區(qū)的性質(zhì)和定位，明確其“境內(nèi)關(guān)外”即關(guān)稅、配額和進(jìn)出口許可證方面的特征。其次，重點(diǎn)規(guī)定管理體制。這是自由貿(mào)易區(qū)健康發(fā)展的前提條件。立法中對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的宏觀和微觀管理體制做出明確規(guī)定，明確宏觀管理部門及其職責(zé)，明確微觀管理模式和職能。再次，合理規(guī)定監(jiān)管法律制度。解決目前海關(guān)監(jiān)管界定存在的不足，明確監(jiān)管范圍和重點(diǎn)。最后，各種配套制度完善。包括設(shè)立和撤銷制度、投資和企業(yè)制度、貿(mào)易制度、金融制度、稅收制度和房地產(chǎn)制度等。今后中俄貿(mào)易保稅區(qū)的運(yùn)作應(yīng)該建設(shè)依據(jù)中央統(tǒng)一的自由貿(mào)易區(qū)法進(jìn)行，避免多頭管理和政出多門。

（二）完善海關(guān)政策

海關(guān)的監(jiān)管應(yīng)力求體現(xiàn)保稅區(qū)的“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)，以“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)少干預(yù)”作為指導(dǎo)思想。海關(guān)在一線和區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)只保留抽查的權(quán)力，但對(duì)違法者的處罰規(guī)定應(yīng)十分嚴(yán)厲，一旦發(fā)現(xiàn)利用保稅區(qū)進(jìn)行走私或其他違法活動(dòng)，可處以巨額罰款，其程度可導(dǎo)致違法者破產(chǎn)，也可以直接吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。保稅區(qū)海關(guān)管理的重點(diǎn)應(yīng)放在二線貨物進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的關(guān)口上，內(nèi)松外緊，強(qiáng)化二線關(guān)口管理，嚴(yán)禁走私行為。為了防止走私和其他違法活動(dòng)，“海關(guān)當(dāng)局應(yīng)有權(quán)對(duì)運(yùn)入自由區(qū)和存在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所內(nèi)的貨物隨時(shí)進(jìn)行檢查?！绷硪环矫?，保稅區(qū)海關(guān)應(yīng)盡可能簡(jiǎn)化手續(xù)，減少干預(yù)，只要不走私、不違法，管理越簡(jiǎn)單越好，越活越好。

中俄貿(mào)易保稅區(qū)還要用先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)進(jìn)行海關(guān)管理。風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)是一項(xiàng)先進(jìn)的計(jì)算機(jī)化的海關(guān)管理方法。所謂“風(fēng)險(xiǎn)”，其實(shí)就是影響國(guó)家財(cái)政稅收和海關(guān)執(zhí)法效果的潛在的不利因素。因而所謂“風(fēng)險(xiǎn)分析”就是在電腦化的自動(dòng)報(bào)關(guān)系統(tǒng)中，根據(jù)預(yù)先輸入的有關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)報(bào)關(guān)單所列內(nèi)容進(jìn)行全面、集中、綜合的科學(xué)分析與評(píng)估審核，以確認(rèn)對(duì)國(guó)家財(cái)政收入和海關(guān)執(zhí)法效果的“風(fēng)險(xiǎn)”是否存在，并以高、中、低三檔來確定其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)”及其所屬等級(jí)確定不同的報(bào)關(guān)方式和監(jiān)管方法，即進(jìn)行分類管理，從而使海關(guān)能夠集中有限的人力、財(cái)力、物力，實(shí)現(xiàn)最佳監(jiān)控。

（三）大力發(fā)展中俄貿(mào)易保稅區(qū)物流產(chǎn)業(yè)

發(fā)展中俄貿(mào)易保稅區(qū)物流產(chǎn)業(yè)需做好以下幾項(xiàng)工作：第一，建立健全保稅區(qū)物流產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)。現(xiàn)行政策中妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、限制市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的政策和法規(guī)要進(jìn)行清理，為物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造相對(duì)寬松的政策和法規(guī)環(huán)境。保稅區(qū)要進(jìn)一步放開外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)，放寬合資外貿(mào)公司的審批條件，吸引國(guó)際跨國(guó)公司進(jìn)駐保稅區(qū)，推動(dòng)區(qū)內(nèi)國(guó)際航運(yùn)的開展。第二，優(yōu)化保稅區(qū)國(guó)際物流產(chǎn)業(yè)體系布局。在產(chǎn)業(yè)體系布局上，保稅區(qū)重點(diǎn)發(fā)展加工整理、包裝、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、商品展示等產(chǎn)業(yè)。保稅區(qū)物流企業(yè)還要整合優(yōu)化物流資源配置，打造規(guī)模化物流運(yùn)作平臺(tái)，形成輻射力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快的現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)體系。第三，深化物流功能，提高物流運(yùn)作水平。幫助和引導(dǎo)保稅區(qū)內(nèi)物流企業(yè)改進(jìn)物流經(jīng)營(yíng)管理方法，促進(jìn)企業(yè)物流流程的合理化和物流服務(wù)的規(guī)范化。第四，建立國(guó)際物流信息交易系統(tǒng)。隨著國(guó)際物流信息化趨勢(shì)的推進(jìn)，保稅區(qū)物流企業(yè)要加快建立國(guó)際物流信息交易系統(tǒng)，確保全天候地與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)溝通，以滿足國(guó)際物流運(yùn)作的需要。第五，引入和培養(yǎng)大型物流企業(yè)集團(tuán)。引進(jìn)大型外資物流企業(yè)，吸引國(guó)內(nèi)物流企業(yè)在保稅區(qū)集聚，使其成為國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行國(guó)際采購(gòu)、供應(yīng)跨國(guó)企業(yè)原材料的服務(wù)基地。第六，鼓勵(lì)保稅區(qū)內(nèi)物流企業(yè)發(fā)展第三方物流。發(fā)展保稅區(qū)內(nèi)第三方物流必須注意以下幾點(diǎn)：一是第三方物流服務(wù)商的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)要面向全球化；二是第三方物流的模式要更加多樣化；三是第三方物流要從單一客戶服務(wù)向多客戶集約化管理轉(zhuǎn)變。第七，要引進(jìn)和培養(yǎng)優(yōu)秀的物流管理人才。保稅區(qū)必須引進(jìn)和培養(yǎng)國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀物流管理人才，尤其是從事物流理論研究與實(shí)務(wù)的專門人才。保稅區(qū)對(duì)于在區(qū)內(nèi)工作的國(guó)內(nèi)外大學(xué)畢業(yè)生要制定一系列優(yōu)惠政策，并提高他們的待遇水平。

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