論環(huán)境知情權(quán)

摘要：環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利屬性兼具公益性和私益性。對我國現(xiàn)行法律體系中對環(huán)境知情權(quán)的規(guī)定進(jìn)行梳理，并提出應(yīng)在基本法中明確環(huán)境知情權(quán)，使該權(quán)利有確實的法律依據(jù)，提高環(huán)境信息公開辦法的法律位階，使試行之法成為實行之法，政府公布的法律應(yīng)從環(huán)境信息入手予以完善的建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境知情權(quán)；信息公開；權(quán)利屬性

中圖分類號：D（9）41文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）05－0106－03

近幾年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，但是隨之也帶來大量的環(huán)境問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益突出。從2005年的松花江水污染事故、2006年的牤牛河化工污染再到今年的無錫水藻事件，這些影響面廣、受害群體人數(shù)眾多的環(huán)境污染事件，都凸顯出一個核心問題，即公眾的環(huán)境知情權(quán)是否得到應(yīng)有的保障。

一、環(huán)境知情權(quán)概述

（一）主體

第一，公民個人。公民是環(huán)境知情權(quán)的主體。隨著環(huán)境問題的頻繁出現(xiàn)和環(huán)境法的發(fā)展，越來越多的國家通過法律規(guī)定“公民享有良好環(huán)境的權(quán)利”。

第二，社會組織。其中包括兩大類，其一就是企業(yè)。公害的產(chǎn)生離不開工業(yè)發(fā)展過程中企業(yè)生產(chǎn)活動所造成的環(huán)境問題，所以企業(yè)是信息公開的主要義務(wù)主體，但是，與之相對應(yīng)的是，企業(yè)也有權(quán)了解整個國家或某一局部地區(qū)的環(huán)境狀況及環(huán)境政策，從而相機行事。其二是環(huán)保組織。從環(huán)境保護(hù)運動發(fā)展的歷程來看，無論是在國內(nèi)還是在國際社會上，環(huán)保組織正發(fā)揮著不可替代的作用。

（二）客體

環(huán)境知情權(quán)的客體就是環(huán)境信息。

第一，政府和公民雙方信息不對稱，二者之間地位不平等，政府對環(huán)境信息、資源高度壟斷。信息資源的控制權(quán)和公布的主動權(quán)掌握在政府手中，公布信息的內(nèi)容、范圍、時間、方式等都是由政府決定的。這種情況下，明確政府應(yīng)公布的環(huán)境信息是必要的。國家應(yīng)當(dāng)確保公共部門向公眾提供環(huán)境信息的途徑是透明的，環(huán)境信息可以被有效地獲得。

第二，就企業(yè)而言，企業(yè)和公民、社會團(tuán)體組織同樣存在著信息不對稱的問題。企業(yè)應(yīng)將公開的環(huán)境信息分為強制公開和自愿公開。

（三）內(nèi)容

對于環(huán)境知情權(quán)所包含的內(nèi)容，依據(jù)對環(huán)境知情權(quán)基本內(nèi)涵的理解，筆者認(rèn)為環(huán)境知情權(quán)應(yīng)包括以下四項內(nèi)容，即： 知悉環(huán)境信息的權(quán)利；獲取環(huán)境信息的權(quán)利；獲得幫助的權(quán)利；獲得救濟(jì)的權(quán)利。

二、環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利屬性分析

要正確認(rèn)識環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利屬性，并不是只要考察環(huán)境知情權(quán)的內(nèi)容就可以自足的，還需要根據(jù)規(guī)制該權(quán)利的法是公法還是私法這一標(biāo)準(zhǔn)來判斷的。在商品經(jīng)濟(jì)的早期，財富創(chuàng)造的主體是以個人和家庭為主體，不存在協(xié)調(diào)財富創(chuàng)造者內(nèi)部的關(guān)系的問題，社會整體也就是個人存量利益的簡單相加，還不存在增量利益。國家行政管理活動，也只針對非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，因為那個時代，人民崇尚自由競爭，認(rèn)為管的最少的政府是最好的政府，政府應(yīng)該只充當(dāng)“守夜人”的角色，看不見的手的作用還遠(yuǎn)未被接受。因此，以私有權(quán)絕對、契約自由、過錯責(zé)任這些為基本原則的民法已經(jīng)足以調(diào)整個人和社會的存量利益，私法領(lǐng)域幾乎完全由民法所統(tǒng)攝。而對于國家公權(quán)力的行使及對其的監(jiān)督，則由行政法所涵蓋。但是隨著社會化大生產(chǎn)的發(fā)展，公法和私法之間的界限日益模糊。傳統(tǒng)民法和行政法調(diào)整社會關(guān)系的缺陷使公、私之分的二元法律結(jié)構(gòu)日趨動搖，公法私法走向相互滲透。在最具公權(quán)特色的權(quán)利和最具私權(quán)特色的權(quán)利之間，存在著許多難以區(qū)分性質(zhì)的權(quán)利，必須具體情況具體對待。時代的發(fā)展呼喚一種新型的法律，這也就是經(jīng)濟(jì)法。

本文把經(jīng)濟(jì)法定位于調(diào)整人們在社會化生產(chǎn)中的增量利益關(guān)系。其理由是經(jīng)濟(jì)法起源于社會化生產(chǎn)，而社會化生產(chǎn)的根本特點在于它可以創(chuàng)造出無限增多的剩余價值，經(jīng)濟(jì)法就是調(diào)整人們在社會化生產(chǎn)中生產(chǎn)和實現(xiàn)剩余并相應(yīng)地進(jìn)行剩余的分配和再分配關(guān)系的法。它調(diào)整人們在社會化生產(chǎn)中的增量利益關(guān)系，公正地保護(hù)著人們的發(fā)展權(quán)益，使我們從法律上保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展[1]。經(jīng)濟(jì)法上的權(quán)利兼具公益性和私益性。

（一）環(huán)境知情權(quán)的公益性

1992年通過的《里約宣言》第10條規(guī)定：“環(huán)境問題最好在不同層級公眾參與的基礎(chǔ)上解決。在國家層面，每個人應(yīng)獲得其社區(qū)的有害物質(zhì)與活動的有關(guān)信息，并有機會參與政策制定。國家應(yīng)通過廣泛地提供信息，鼓勵和促進(jìn)公眾覺悟與參與?！痹撔缘脑瓌t對于確立環(huán)境知情權(quán)有重要的意義，是第一次明確地提出環(huán)境知情權(quán)。該原則強調(diào)不同層級的主體都有知悉環(huán)境信息的權(quán)利，強調(diào)公眾參與，之所以在環(huán)境法中強調(diào)公眾參與，它是與環(huán)境問題的特點分不開的。環(huán)境問題的一個重要特點在于其外部的不經(jīng)濟(jì)性，即市場主體行為對環(huán)境資源的不利影響由該行為以外的第三方承擔(dān)。所以環(huán)境問題具有公共性，早在1960年美國的薩克斯教授就提出了著名的“環(huán)境公共財產(chǎn)論”、“環(huán)境公共委托論”觀點，認(rèn)為空氣、陽光、水等人類生活所必須的環(huán)境要素不應(yīng)再被視為“自由財產(chǎn)”而作為所有權(quán)的客體，它應(yīng)該是全體國民的“公共財產(chǎn)”[2]。所以環(huán)境具有“公共物品”的屬性，環(huán)境信息也就具有公共屬性的特點，以環(huán)境信息為內(nèi)容的環(huán)境知情權(quán)也就具有公益性。

此外，環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)主要依賴義務(wù)主體的主動公開環(huán)境信息和依權(quán)利主體的申請的被動公開環(huán)境信息。與一般知情權(quán)不同的是，義務(wù)主體的主動公開是主要的公開方式。因為環(huán)境問題是一個全社會性問題，它不僅僅是對單個主體帶來影響和危害；同時，它還影響著社會群體組織、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至全人類社會的發(fā)展，因此，環(huán)境法中普遍確立了公眾參與原則并通過具體法律制度予以落實。而要實現(xiàn)公眾參與環(huán)境公共利益的維護(hù)，其前提是公眾能夠獲取充分的環(huán)境信息，環(huán)境知情權(quán)是保證公眾獲取充分的環(huán)境信息的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)公眾環(huán)境利益的保證。

（二）環(huán)境知情權(quán)的私益性

公民的整體也是由公民個體所組成，應(yīng)當(dāng)確保賦予每個公民實有的環(huán)境知情權(quán)?，F(xiàn)實生活中，每個公民都有權(quán)向政府、企業(yè)就環(huán)境信息進(jìn)行公開，即每個公民都享有環(huán)境信息知情權(quán)。當(dāng)個人的環(huán)境知情權(quán)遭受侵害時，其有權(quán)依法請求救濟(jì)。當(dāng)社會群體的環(huán)境知情權(quán)受到侵犯時，其實也是個體公民環(huán)境知情權(quán)受到侵害的疊加。在我國試行的《環(huán)境信息公開辦法》中也明確規(guī)定了公民是權(quán)利主體。此外，世界上一些國家也以個體為單位進(jìn)行環(huán)境方面的立法。美國《國家環(huán)境政策法》第3條規(guī)定：“國會認(rèn)為，每個人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時，每個人也有責(zé)任對維護(hù)和改善環(huán)境作出貢獻(xiàn)?！薄锻炼鋺椃ā返?6條：“每個人都有在健康和諧的環(huán)境中生活的權(quán)利，改善環(huán)境、防止環(huán)境污染是國家的責(zé)任和公民的義務(wù)。”[3]環(huán)境知情權(quán)是環(huán)境權(quán)的一個必不可少的組成部分，所以對于主體的規(guī)定也當(dāng)然適用。

由于對環(huán)境信息公開沒有得到落實，甚至有些企業(yè)極力掩蓋本應(yīng)公開的環(huán)境信息，對公民個人的身體健康造成莫大的影響，例如，松花江的污染事件。這既損害了公民個人的環(huán)境知情權(quán)，同時也是對個人勞動力權(quán)造成影響。

（三）環(huán)境知情權(quán)權(quán)利屬性的界定

經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，導(dǎo)致了自然資源的過度開發(fā)，造成環(huán)境污染，生物多樣性滅失和生態(tài)失衡。這些問題必然會影響國家的可持續(xù)發(fā)展，必然影響增量利益的長久實現(xiàn)。從時間維度上而言，會對后代的生活環(huán)境、資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響，是對代際公平的損害。從空間維度上而言，世界范圍是一些發(fā)達(dá)國家在發(fā)展中國家濫用資源、破環(huán)環(huán)境；就國內(nèi)而言，則是對相對落后的西部地區(qū)環(huán)境的侵蝕。而這些其實都是對經(jīng)濟(jì)安全權(quán)的破壞，公民及社會團(tuán)體作為權(quán)利主體都應(yīng)該有權(quán)利獲知相關(guān)信息，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行維權(quán)。環(huán)境利益為每個生活于環(huán)境之中的人類個體所享有，同時環(huán)境利益又不可分割地為生活于環(huán)境之中的人類整體所擁有，而且，人們在追求環(huán)境公益的同時，環(huán)境私益也得到了滿足。環(huán)境知情權(quán)是保護(hù)環(huán)境利益的基礎(chǔ)性權(quán)利，無論是個人還是群體或是不特定的權(quán)利主體，都應(yīng)該有環(huán)境知情權(quán)。如果從救濟(jì)的角度出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)，侵害環(huán)境知情權(quán)，涉及到對兩種利益的衡量把握。一是基于對人（單個或集團(tuán)形態(tài)）的損害而產(chǎn)生的利益，即私益。涉及的內(nèi)容是因為知情權(quán)利得不到保障而受到侵害的人身或財產(chǎn)利益。二是基于對環(huán)境（整體或生態(tài)形態(tài)）的損害而產(chǎn)生的利益即公益。因此，環(huán)境知情權(quán)是集公益性與私益性于一身的，不同于其他權(quán)利的特殊權(quán)利，具有典型的經(jīng)濟(jì)法屬性。

三、現(xiàn)行立法及完善建議

（一）立法方面的規(guī)定

1.環(huán)境基本法上的規(guī)定

《環(huán)境保護(hù)法》第11條第2款規(guī)定了政府公開環(huán)境狀況的義務(wù)：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報?！钡?1條規(guī)定了企業(yè)公開環(huán)境污染事故的義務(wù)：“因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民?！?/p>

2.環(huán)境單行法上的規(guī)定

2002年全國人大常委會頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，比此前的相關(guān)立法有了顯著進(jìn)步。整部法律共42條，其中有9條涉及到公民環(huán)境知情權(quán)，內(nèi)容包括政府應(yīng)大力加強清潔生產(chǎn)的宣傳、教育；定期發(fā)布與清潔生產(chǎn)相關(guān)的信息，如政策導(dǎo)向、清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝設(shè)備和產(chǎn)品導(dǎo)向目錄等；鼓勵公眾參與清潔生產(chǎn)的推廣、實施及監(jiān)督等[4]。2003年9月，國家環(huán)?？偩譃榱送苿訉嵤肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》，發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》，將企業(yè)環(huán)境信息公開的范圍、內(nèi)容、方式進(jìn)行了細(xì)化。

3.專項立法

2008年5月1日即將試行的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），具有較強的針對性，是我國第一部真正意義上的環(huán)境信息公開法規(guī)。該法規(guī)第一是明確了信息公開的主體和范圍。《辦法》要求各級環(huán)保部門公開環(huán)保法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)行政許可和行政審批等17類政府環(huán)境信息；強制超標(biāo)、超總量排污的企業(yè)公開四大類環(huán)境信息，并不得以商業(yè)秘密為借口拒絕公開（這是法律第一次明確規(guī)定商業(yè)秘密和環(huán)境信息之間的關(guān)系，加強了對企業(yè)社會責(zé)任的規(guī)定，具有重要意義）；針對一般企業(yè)沒有強制規(guī)定鼓勵公開環(huán)境信息。第二是規(guī)定了環(huán)境信息公開的方式?！掇k法》要求環(huán)保部門必須在環(huán)境信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)，以便民的方式公開政府環(huán)境信息。在15個工作日內(nèi)對公眾獲取信息申請作出答復(fù)。屬于強制性公開環(huán)境信息的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在環(huán)保部門公布企業(yè)名單，30日內(nèi)，在當(dāng)?shù)刂饕襟w上公布主要污染物排放情況。第三是規(guī)定了環(huán)境信息公開的責(zé)任?！掇k法》要求建立政府環(huán)境信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度。對于不按照規(guī)定公開環(huán)境信息的行為，環(huán)保部門將追究責(zé)任，企業(yè)將被罰款；公眾認(rèn)為環(huán)保部門在政府環(huán)境信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或是提起行政訴訟。

（二）不足之處及完善建議

1.未在法律中明確規(guī)定環(huán)境知情權(quán)

根據(jù)對權(quán)利的劃分，權(quán)利分為應(yīng)然、實然和現(xiàn)實三種權(quán)利。環(huán)境知情權(quán)作為環(huán)境資源保護(hù)方面的一項重要權(quán)利，其權(quán)利存在的必要性早已達(dá)成廣泛共識，但是一項權(quán)利要真正得到落實，還需要用法律的方式給以確認(rèn)，只有這樣才能完成從應(yīng)然狀態(tài)到實然狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。而權(quán)利也只有以法律的形式固定化和普遍化才可能得到有效的保障和健康的行使。分析我國現(xiàn)行法律制度，在基本法層面，《憲法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》都沒有直接規(guī)定公民享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利；而在各單項立法中，除開新近頒布的《環(huán)境信息公開辦法》外（但是《公開辦法》又存在若干方面的不足，下面將詳述），也沒有任何一部法規(guī)明確該權(quán)利。由此產(chǎn)生的問題就是環(huán)境知情權(quán)的法律地位模糊不清晰，它的存在與否容易受到質(zhì)疑，實踐當(dāng)中也常常發(fā)生行政部門以沒有法律依據(jù)為借口拒絕向公眾公開的情形，從而阻礙了公眾環(huán)境知情權(quán)的實施。所以，應(yīng)該在基本法中明確環(huán)境知情權(quán)，使得該權(quán)利有確實的法律依據(jù)，具有實然性。

2.環(huán)境信息是環(huán)境知情權(quán)的核心內(nèi)容

我國法律體系對這方面的規(guī)定較多，但存在著若干問題。在原先的法律中，對環(huán)境信息的規(guī)定較為零亂、分散，缺少系統(tǒng)性。雖然最近頒布了《環(huán)境信息公開辦法》，但仍存在一些不足。首先，立法層次過低，只是一個部門頒布的法規(guī)。當(dāng)其規(guī)定與其他位階較高的法律發(fā)生沖突時，該規(guī)定的效力就得不到保障。其次，先階段還只處于試行，而不是真正的實施階段，含有“試行”的，表示有待進(jìn)一步成熟，盡管比較全面、仔細(xì)，但不夠嚴(yán)密。這說明環(huán)保部門在制定環(huán)境信息公開的問題是一種謹(jǐn)慎、負(fù)責(zé)的態(tài)度，然而同時也說明了現(xiàn)階段我國在該問題上，還是存在著認(rèn)識不足、調(diào)研不夠，把握能力欠缺的問題。最后，企業(yè)環(huán)境信息公開不充分。其一，必須公開的環(huán)境信息有限，只是籠統(tǒng)地規(guī)定污染物排放總量而未對有害物質(zhì)做出說明，并且只側(cè)重于最后排放的總量。其二，缺乏公眾參與形式。企業(yè)環(huán)境信息公開其目的就是要讓公眾了解、知悉企業(yè)的環(huán)境狀況，然后形成對企業(yè)改進(jìn)的社會壓力，要求企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，但該法沒有規(guī)定公眾參與形式，而對企業(yè)的社會責(zé)任也只是在第19條的第8款簡單規(guī)定，具體包括哪些方面并不明確。其三，責(zé)任形式單一，按照規(guī)定，企業(yè)如果不公布環(huán)境信息最嚴(yán)重的也就是罰款，而且罰款的數(shù)額有上限，為10萬元。但對比現(xiàn)實發(fā)生的環(huán)境污染事件，10萬元的罰款與企業(yè)因污染而獲的利益相比，僅占很小的一部分，這也使得企業(yè)樂于接受“罰款”，邊罰款邊受益，從投入與產(chǎn)出之間關(guān)系，企業(yè)仍是獲利方。所以僅從經(jīng)濟(jì)方面予以制裁，是不能真正起到實質(zhì)性的威懾作用。所以，應(yīng)該提高環(huán)境信息公開辦法的法律位階，并使試行之法變成實行之法；對企業(yè)信息公開的內(nèi)容具體化，適當(dāng)擴(kuò)大公開的內(nèi)容，并使得懲戒的方式多樣化，而不是僅局限于罰款一種，同時罰款的限額也要適當(dāng)提高。

3.缺少產(chǎn)品環(huán)境信息公開的規(guī)定

在《公開辦法》中，則只對政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開作出規(guī)定，對于產(chǎn)品環(huán)境信息公開沒有任何規(guī)定，這對于一部完全意義上的環(huán)境信息公開辦法而言，不能不說是一大缺欠。政府和企業(yè)的信息公開是從義務(wù)主體方面來規(guī)定，而產(chǎn)品作為一個承載環(huán)境信息的重要媒介，其重要性還未引起足夠的重視。其實，產(chǎn)品的環(huán)境信息更為直觀，也更能為消費者感知，在促進(jìn)公眾參與方面也具有重要意義。而且近幾年，由于食品安全引發(fā)的問題，不勝枚舉，國家也頒布了相關(guān)的法律進(jìn)行專項規(guī)定。如果能從環(huán)境信息這個角度入手予以完善，則無論是從環(huán)保方面，還是從食品安全方面，都有所裨益，一舉數(shù)得。

我國在十六大上提出建立環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的可持續(xù)發(fā)展政策，并在十七大上提出建設(shè)生態(tài)文明。1972年《人類環(huán)境宣言》第1條：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！比欢I(yè)文明消耗大量資源能源，導(dǎo)致地球上的資源能源枯竭，還產(chǎn)生大量的污染廢棄物，對生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞，現(xiàn)實的問題十分嚴(yán)峻，改革措施也不可能一步到位，希望從落實基本的環(huán)境知情權(quán)入手，使該權(quán)利能確實得到履行、保障，也只有真正落實好每項基礎(chǔ)權(quán)利，環(huán)境保護(hù)才可能不是紙上談兵。

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