穩(wěn)健財(cái)政政策是當(dāng)前合適的選擇

摘要：2005年我國財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，三年的實(shí)踐表明，穩(wěn)健財(cái)政政策實(shí)際上表現(xiàn)出了偏松的特征。中央決定2008年繼續(xù)實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，這是符合我國當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的合適的選擇，不過，穩(wěn)健財(cái)政政策的取向應(yīng)該由穩(wěn)中偏松轉(zhuǎn)向穩(wěn)中偏緊。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)健財(cái)政政策；偏松；偏緊

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）05－0024－03

一、過去三年穩(wěn)健財(cái)政政策的特征：穩(wěn)中偏松

依據(jù)財(cái)政政策的財(cái)政結(jié)果，財(cái)政政策分為擴(kuò)張性、緊縮性和平衡性三種類型。擴(kuò)張性財(cái)政政策的財(cái)政結(jié)果是出現(xiàn)財(cái)政赤字或財(cái)政赤字規(guī)模呈現(xiàn)擴(kuò)大之勢(shì)；緊縮性財(cái)政政策是財(cái)政出現(xiàn)盈余或財(cái)政赤字規(guī)模呈現(xiàn)減少或下降之勢(shì)；平衡性財(cái)政政策是財(cái)政收支出現(xiàn)基本平衡或財(cái)政赤字、財(cái)政盈余保持以前規(guī)?；静蛔儭Ｒ虼?，平衡性財(cái)政政策又稱為穩(wěn)健財(cái)政政策。

從2003年下半年開始，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本擺脫了通貨緊縮、有效需求不足的困擾，但經(jīng)濟(jì)增長方式粗放及結(jié)構(gòu)失衡問題卻日益突出，部分地區(qū)和行業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象。針對(duì)這一情況，黨中央、國務(wù)院果斷調(diào)整財(cái)政政策，決定從2005年起實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，從三年的實(shí)踐看，穩(wěn)健財(cái)政政策表現(xiàn)出了穩(wěn)中偏松的基本特征。

1.財(cái)政赤字規(guī)模穩(wěn)中有降

從1998年實(shí)行積極財(cái)政政策開始，財(cái)政赤字逐年增加，財(cái)政赤字占GDP比重逐年上升，到2002年中央財(cái)政赤字由1997年的558.45億元上升到3 098億元，占GDP比重由 0.7%上升至3.02%，超過國際公認(rèn)的3%的赤字警戒線。2003年、2004年由于中央采取宏觀調(diào)控政策，財(cái)政赤字雖然增加至3 198億元，但占GDP比重則下降為2.9%、2.5%。從2005年起，實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，財(cái)政赤字規(guī)模繼續(xù)逐年縮小，2005年中央財(cái)政赤字為2 999.5億元，占GDP比重下降為1.6%，2006年中央財(cái)政赤字為2 749.95億元，占GDP比重進(jìn)一步降為1.3%，2007年中央預(yù)算赤字安排為2 450億元，比上年預(yù)算減少500億元。從數(shù)據(jù)看，財(cái)政赤字規(guī)模呈現(xiàn)逐年緩慢下降趨勢(shì)，其特征是穩(wěn)中有降。

2.財(cái)政收支快速增長

近幾年，財(cái)政收支方面的特點(diǎn)可歸納為下列幾點(diǎn)：

第一，財(cái)政收支加速增長。2005年全年財(cái)政收入增加額首次突破5 000億元，2006年達(dá)到711億元，2007年預(yù)計(jì)將突破10 000億元，財(cái)政支出也保持了與財(cái)政收入基本同步的速度，2005年增加額為5 443.39億元，2006年為6 492.45億元，2007年預(yù)計(jì)也將突破10 000億元。

第二，財(cái)政收支增長率快于GDP增長率。2005—2007年GDP名義增長率平均約為15%，而財(cái)政收入增長率平均為24.6%，快于GDP增長率約10個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政支出增長率平均約為21.15%，快于GDP增長率約6個(gè)百分點(diǎn)。由于財(cái)政收支增長快于GDP增長，從而使財(cái)政收入占GDP比重、財(cái)政支出占GDP比重增加，財(cái)政集中分配呈增長趨勢(shì)。

第三，財(cái)政收入增長率快于財(cái)政支出增長率。這一點(diǎn)與實(shí)行積極財(cái)政政策時(shí)財(cái)政支出增長率快于財(cái)政收入增長率已有明顯區(qū)別，說明從預(yù)算內(nèi)看財(cái)政政策已經(jīng)轉(zhuǎn)型（見下表）。

3.政府收支規(guī)模呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)

一般認(rèn)為，我國政府收支包括預(yù)算收支、預(yù)算外收支和制度外收支三個(gè)部分，也有學(xué)者認(rèn)為，廣義的政府收支還應(yīng)包括國有企業(yè)。經(jīng)過多年規(guī)范，政府收支的改革，政府預(yù)算外資金管理更加規(guī)范，亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資現(xiàn)象得到根本治理。但從廣義政府收支看，當(dāng)前仍存在一些問題，一是地方政府土地運(yùn)營收支的擴(kuò)張，據(jù)2006年9月4日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》（第一版社評(píng)：“土地出讓金改革的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”）提供的資料，2001—2003年我國土地出讓金收入約占同期全國地方財(cái)政收入的35%，2004年占47%，2005年、2006年雖然執(zhí)行收緊地根的政策，土地出讓金收入仍占同期地方財(cái)政收入的50%。另據(jù)平新喬的估算，2004年中國地方政府土地財(cái)政收入為6 150.55億元，地方預(yù)算外收入為4 323.25億元，地方預(yù)算內(nèi)收入為11 893.37億元，土地出讓金收入超過地方預(yù)算內(nèi)收入的50%；二是國有企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張。根據(jù)現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制，國有及國有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤后，不用向政府派發(fā)紅利，全部留給企業(yè)，從而引發(fā)企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張。從2002—2006年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的利潤總額從2 633億元增加到8 485億元，2007年更是將突破10 000億元。據(jù)張俊偉估算，2006年由于國有及國有控股企業(yè)不向政府派發(fā)紅利，企業(yè)資本金將增加2 100億元，由此引發(fā)國有及國有控股工業(yè)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張超過4 000億元。

從上述分析我們可以得出結(jié)論，隨著財(cái)政赤字規(guī)模的逐步縮小，政府預(yù)算內(nèi)部分在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上略有收緊，而包括國有企業(yè)在內(nèi)的廣義的政府收支規(guī)模則呈擴(kuò)張趨勢(shì)。

二、當(dāng)前宜繼續(xù)實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策

我國當(dāng)前宜繼續(xù)實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策，其原因是：

1.實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策可以避免財(cái)政政策自身成為加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的因素

當(dāng)前，一方面是經(jīng)濟(jì)增長偏快，物價(jià)存在結(jié)構(gòu)性上漲；另一方面是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，儲(chǔ)蓄率過高、消費(fèi)率偏低，外貿(mào)順差過大，外匯儲(chǔ)備增長過快。在這種情況下，擴(kuò)張性和緊縮性財(cái)政政策都有可能進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，而在總量上保持中性的穩(wěn)健財(cái)政政策是最符合當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的財(cái)政政策。

2.實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策有助于解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)矛盾

近幾年我國經(jīng)濟(jì)在高速增長的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次問題逐漸凸顯，目前最顯著的問題是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。就需求結(jié)構(gòu)而言，固定資產(chǎn)投資增速過猛，消費(fèi)需求不足，出口效益欠佳是突出問題，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料，2007年前10個(gè)月，全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資同比增長26.9%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比增長16.1%，外貿(mào)出口總值同比增長26.5%，前三季度，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為37%，投資的貢獻(xiàn)率為41.6%，投資率比發(fā)達(dá)國家平均水平高近20個(gè)百分點(diǎn)，消費(fèi)率卻低近20個(gè)百分點(diǎn)；就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)大而不強(qiáng)，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，行業(yè)內(nèi)部存在著散、亂、低的狀況；就要素結(jié)構(gòu)而言，我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長還主要依靠增加物質(zhì)資源的消耗。針對(duì)我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)矛盾，黨的十七大報(bào)告明確指出：“要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化道路，堅(jiān)持?jǐn)U大國內(nèi)需求特別是消費(fèi)需求的方針，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠投資、出口拉動(dòng)向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)轉(zhuǎn)變，由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?！?/p>

我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的這些結(jié)構(gòu)性矛盾需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐漸加以克服，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)較快協(xié)調(diào)發(fā)展是解決矛盾的前提，穩(wěn)健財(cái)政政策是從總量上對(duì)經(jīng)濟(jì)既不產(chǎn)生擴(kuò)張效果，也不產(chǎn)生緊縮效應(yīng)而保持中性的財(cái)政政策，是在財(cái)政分配總量基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，著重調(diào)節(jié)供求結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性財(cái)政政策，是最切合當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的財(cái)政政策。

3.實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策有利于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的深層次問題歸根到底是由市場機(jī)制不完善造成的，解決此類問題的根本出路還在于加快體制改革的步伐，引導(dǎo)、發(fā)揮好市場的力量。穩(wěn)健財(cái)政政策通過著力緩解，直到消除財(cái)政自身風(fēng)險(xiǎn)，通過調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過促進(jìn)加快體制改革，能夠逐漸改變政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式方法，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)的自主增長能力。

三、穩(wěn)健財(cái)政政策取向：穩(wěn)中偏緊

去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定2008年實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策，把防止經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱、防止價(jià)格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹作為當(dāng)前宏觀調(diào)控的首要任務(wù)。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況，穩(wěn)健財(cái)政政策取向應(yīng)該是穩(wěn)中偏緊，其基本內(nèi)容是：減少赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支。

1.繼續(xù)適當(dāng)減少財(cái)政赤字

近幾年，稅收收入保持著較快的增長速度，財(cái)政自身能力不斷增強(qiáng)，這種趨勢(shì)今后幾年估計(jì)不會(huì)有太大的改變，2005年實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策后，財(cái)政赤字逐年減少并且減少幅度逐年擴(kuò)大，2008年預(yù)算赤字在2007年的基礎(chǔ)上應(yīng)該進(jìn)一步減少，其減少幅度應(yīng)該大于前幾年。預(yù)算赤字占GDP比重宜控制在1%以內(nèi)。隨著財(cái)政赤字規(guī)模的逐步縮小，財(cái)政收支漸趨平衡，財(cái)政分配總量在穩(wěn)健的基礎(chǔ)上略為緊縮。

2.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

首先，要嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，抑制固定資產(chǎn)投資增速，建議停止發(fā)行長期建設(shè)國債，建議對(duì)國有企業(yè)實(shí)行分紅、對(duì)資源性行業(yè)收租，以此抑制國有企業(yè)和資源性行業(yè)的固定資產(chǎn)投資增速。要正確處理政府與市場的關(guān)系，更加清晰地界定政府與市場的界線，當(dāng)前，政府應(yīng)加快從競爭性領(lǐng)域的退出速度，要逐步取消競爭性領(lǐng)域的投資，而對(duì)于政府缺位的領(lǐng)域要加速跟進(jìn)。要嚴(yán)格控制過度投資和盲目擴(kuò)張，對(duì)一般投資項(xiàng)目在資金供應(yīng)上宜緩則緩，對(duì)部分熱門行業(yè)的投資項(xiàng)目要停止下達(dá)資金預(yù)算。其次，要進(jìn)一步拉升消費(fèi)需求。當(dāng)前運(yùn)用財(cái)政支出拉升消費(fèi)需求，關(guān)鍵是財(cái)政支出要重點(diǎn)向民生領(lǐng)域傾斜，這既是拉升消費(fèi)的需要，也是促進(jìn)社會(huì)公平正義的需要。按照黨的十七大精神，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容是：“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國；實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)；深化收入分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民收入；加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活；建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平；完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。”由此，財(cái)政支出要更大幅度地向教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障領(lǐng)域傾斜，向社會(huì)低收入群體傾斜。再次，要加強(qiáng)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，當(dāng)前要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，要著力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，要努力支持和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，特別重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)。財(cái)政支出安排要向農(nóng)村水利、生態(tài)環(huán)境、能源交通重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目傾斜，要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，要向中西部傾斜。最后，要支持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革，為體制轉(zhuǎn)型支付相應(yīng)成本，我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的矛盾和問題，有相當(dāng)一部分是由于體制改革滯后所引起的，體制改革之所以滯后的一個(gè)重要原因是改革成本的負(fù)擔(dān)問題，財(cái)政要勇敢地承擔(dān)體制改革和體制轉(zhuǎn)型的相應(yīng)成本。

3.進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅改革

除了為社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革承擔(dān)成本之外，財(cái)政的自身改革也非常重要，首先是規(guī)范政府收入形式，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，稅收是政府收入的主要形式，要繼續(xù)推進(jìn)稅費(fèi)改革，讓稅收、收費(fèi)各歸其位。但同時(shí)我們也要看到，我國實(shí)行的是以公有制為主體多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，國家是國有財(cái)產(chǎn)的所有者，以所有者身份取得收入應(yīng)該是理所當(dāng)然的，所以，我國財(cái)政收入中理應(yīng)有這么一筆以所有者身份取得的財(cái)政收入。其次，進(jìn)一步完善出口退稅、關(guān)稅等相關(guān)政策措施，抑制高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品出口，支持高附加值產(chǎn)品出口，鼓勵(lì)資源性、節(jié)能降耗、關(guān)鍵零部件等產(chǎn)品進(jìn)口。最后，進(jìn)行新一輪稅制改革。在當(dāng)前財(cái)政較為充裕的情況下，要加快增值稅轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)稅收體系，加強(qiáng)地方稅制建設(shè)。

4.努力增加財(cái)政收入，節(jié)約財(cái)政支出

偏緊的穩(wěn)健財(cái)政政策要求適當(dāng)減少赤字，這必然最終要落實(shí)在增加收入和節(jié)約支出上，當(dāng)前增加財(cái)政收入的途徑除嚴(yán)格稅收征管外，就是對(duì)國有企業(yè)分紅和對(duì)資源性行業(yè)收租。最近幾年，在經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，個(gè)人收入分配不公平有繼續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)，一個(gè)重要的原因就是一些資源性行業(yè)和一些大型國有企業(yè)憑借資源和其獨(dú)特地位積累了大量財(cái)富，但這些財(cái)富并沒有通過政府再分配最終流向普通居民，造成行業(yè)間收入分配不均衡。節(jié)約財(cái)政支出還是需要進(jìn)一步深化預(yù)算管理和財(cái)政支出改革，推進(jìn)依法理財(cái)、完善政府采購制度和國庫集中收付制度，推行部門預(yù)算和“收支兩條線”管理。

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