我國政策性金融理論與實(shí)踐的審視與反思

摘要：我國各地自然條件迥然不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，“三大差別”長(zhǎng)期存在并日顯突出，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重要發(fā)展區(qū)域和重大政策的實(shí)施，都需要政策性金融這個(gè)宏觀調(diào)控的工具給予強(qiáng)大的資金支持，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展和國家目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，或起到逆向選擇、引導(dǎo)倡導(dǎo)作用，吸引商業(yè)性資金介入，在保本微利的經(jīng)營(yíng)原則下實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)效益，促進(jìn)社會(huì)和諧、有序、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政策性金融；金融理論；金融實(shí)踐；開發(fā)性金融

中圖分類號(hào)：Ｆ832．3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）04－0066－02

2007年1月19—20日舉行的全國第三次金融工作會(huì)議以及2007年中央“一號(hào)文件”對(duì)三家政策性銀行作了集體宣判：國開行立即執(zhí)行，即一年內(nèi)轉(zhuǎn)向商業(yè)銀行；農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行暫緩執(zhí)行，逐步商業(yè)化，并擇機(jī)上市。這樣，我國僅有的三家政策性銀行在經(jīng)過風(fēng)風(fēng)雨雨12年后，將“一行一策”地逐步淡出我國的政策性金融體系。

一、政策性銀行轉(zhuǎn)型的原因

政策性銀行在我國實(shí)踐的命運(yùn)之短，轉(zhuǎn)型之速，跨度之大，是業(yè)內(nèi)人士和社會(huì)各界始料不及的。原因主要是：

根本原因是沒有“出生證”。從國外的政策性銀行的經(jīng)驗(yàn)來看，不論是發(fā)達(dá)國家的政策性銀行，還是新興國家的政策性銀行，都是依據(jù)相關(guān)的法律建立的，在法律中明確規(guī)定各政策性銀行機(jī)構(gòu)的地位、業(yè)務(wù)范圍或領(lǐng)域、資金來源、資金運(yùn)用、組織機(jī)構(gòu)等，既確保了政策性銀行機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定和規(guī)范，同時(shí)，也有利于政府的宏觀管理。有了“法”這個(gè)“準(zhǔn)生證”，就有了判斷是非優(yōu)劣的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)。而中國包括農(nóng)發(fā)行在內(nèi)的三家政策性銀行僅僅是金融體制改革決定的產(chǎn)物，法律建設(shè)至今還只是停留在規(guī)章制度、經(jīng)營(yíng)條例層次上，缺乏嚴(yán)格意義上的法律保證和規(guī)范。無論是內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理還是外部關(guān)系的協(xié)調(diào)，都是處在一種進(jìn)退失據(jù)的狀態(tài)。

基礎(chǔ)原因是它只是金融體制改革的副產(chǎn)品。就我國而言，1994年成立三家政策性銀行，主要目的是“使實(shí)行政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離，解決國有專業(yè)銀行身兼二任問題”（ 周小川2006年4月28日“政策性銀行改革與轉(zhuǎn)型國際研討會(huì)”）。可以說，我國政策性銀行成立之初，根本沒有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、服務(wù)公共事業(yè)和政府信貸配給的宏觀考慮，政策性金融實(shí)際上只是金融體制改革的“副產(chǎn)品”，沒有得到應(yīng)有的重視和應(yīng)有的地位。

外在原因是人們的漠視甚至敵視。應(yīng)該說，政策性銀行是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，信貸配給由政府掌控，商業(yè)性和政策性界限模糊；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立后，政策性金融應(yīng)運(yùn)而生。但事實(shí)上，很多人對(duì)政策性金融存在的原因、性質(zhì)、功能、作用仍然認(rèn)識(shí)不清，把它視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)立面，漠視甚至敵視。主要表現(xiàn)在：（1）國家有關(guān)決策當(dāng)局對(duì)商業(yè)性金融關(guān)注得多，對(duì)政策性金融關(guān)注得少。相關(guān)政策也是或然的，或“參照”、“比照”的，存在嚴(yán)重的人治現(xiàn)象，朝令夕改，業(yè)務(wù)界限不清，職責(zé)定位不明。（2）理論界以及社會(huì)上對(duì)政策性金融的認(rèn)識(shí)也較模糊，對(duì)其性質(zhì)、職能、戰(zhàn)略地位與不可取代的巨大作用認(rèn)識(shí)不足，存在不少曲解與誤解。（3）政策性銀行自身的實(shí)踐缺乏宣傳以及系統(tǒng)超前的研究。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)僅僅局限在糧棉油的收購儲(chǔ)備方面，業(yè)務(wù)范圍狹窄，社會(huì)影響小，功能發(fā)揮不全。國開行和進(jìn)出口銀行分之機(jī)構(gòu)較少，社會(huì)對(duì)其缺乏深入的了解。（4）商業(yè)性銀行在其業(yè)務(wù)與政策性有交叉的領(lǐng)域，由于競(jìng)爭(zhēng)處于劣勢(shì)，往往對(duì)政策性銀行橫加指責(zé)，在某些領(lǐng)域，還存在敵視和抵觸情緒。

內(nèi)在原因是政策性銀行內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理存有欠缺。我國的政策性金融成立之后，內(nèi)部管理存在較大缺陷，沒有認(rèn)識(shí)到改革的意義和發(fā)展壓力，沒有及時(shí)扭轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)理念，在增收節(jié)支等財(cái)務(wù)管理方面存在較大欠缺，致使在經(jīng)營(yíng)的虧損邊緣掙扎，給財(cái)政帶來較大包袱和困難。2004年，國務(wù)院召開了第五十七次常務(wù)會(huì)議，要求農(nóng)發(fā)行按照現(xiàn)代銀行要求加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高效益。這次會(huì)議引發(fā)了政策性金融改革與發(fā)展議題的導(dǎo)火索。

潛在原因是“陣營(yíng)自亂”。政策性金融作為商業(yè)性金融的對(duì)稱，已被世界各國普遍接受和認(rèn)可。政策性金融與開發(fā)性金融是包含與被包含的隸屬關(guān)系，不是前后繼承并列的關(guān)系。而國開行獨(dú)出心裁，把政策性金融視為開發(fā)性金融的初級(jí)階段，把開發(fā)性金融視為政策性金融的發(fā)展方向，是對(duì)政策性金融理論的誤解、錯(cuò)解或偏見，犯了混淆概念或偷換概念的簡(jiǎn)單的邏輯錯(cuò)誤。一個(gè)完備的政策性金融體系應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)要素，即：開發(fā)性金融、支持性金融、補(bǔ)償性金融和福利性金融。按照上述分類，國開行當(dāng)屬開發(fā)性金融，進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行當(dāng)分屬于支持性金融和福利性金融。由于三家政策性銀行分屬不同的三種類型，業(yè)務(wù)范圍、職能和任務(wù)迥異，評(píng)價(jià)也應(yīng)當(dāng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)，改革和發(fā)展也應(yīng)本著客觀實(shí)際的原則，一行一策，分別對(duì)待，不能搞“一刀切”。

直接原因是當(dāng)局武斷。周小川曾于2006年11月在數(shù)個(gè)場(chǎng)合（周小川《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2006－11－14日第311期）表示，傳統(tǒng)的政策性銀行要轉(zhuǎn)變成“符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的、財(cái)務(wù)上可持續(xù)的、具有一定競(jìng)爭(zhēng)性的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)”。隨后又于2006年4月28日主持召開了“政策性銀行改革與轉(zhuǎn)型國際研討會(huì)”。因央行主導(dǎo)的政策性“集體轉(zhuǎn)型”的理由不充分，受“開發(fā)性金融理論”左右思路太過明顯，與會(huì)者發(fā)言并沒有對(duì)政策性銀行的轉(zhuǎn)型達(dá)成共識(shí)，幾位發(fā)言專家甚至持謹(jǐn)慎、保留和反對(duì)態(tài)度。但轉(zhuǎn)型是既定的和注定的，不是研討會(huì)研討的結(jié)果。2007年初的第三次全國金融工作會(huì)議，按照四大國有銀行的改革思路，三家政策性銀行將根據(jù)各自條件，按照一行一策的方針進(jìn)行商業(yè)化改革，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并為政策性銀行的轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)了時(shí)間表。

二、政策性銀行轉(zhuǎn)型的后果

由國家開發(fā)銀行強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)、人民銀行奮力主導(dǎo)的政策性銀行的轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是政策性銀行由政策性向商業(yè)性發(fā)展的一次“大躍進(jìn)”，在第三次全國金融會(huì)議和2007年“一號(hào)文件”的決策指導(dǎo)下，在國開行的強(qiáng)勢(shì)及強(qiáng)力作用下，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家進(jìn)出口銀行決策高層在雙重利益的激勵(lì)、驅(qū)使下，短期內(nèi)由政策性向商業(yè)性發(fā)展是唯一可能的出路。轉(zhuǎn)型一年來，政策性銀行紛紛向商業(yè)銀行看齊，甚至直接模仿商業(yè)銀行建立了以利潤(rùn)考核為中心的績(jī)效考評(píng)體系，弱化、淡化了政策性，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)效益，忽視了社會(huì)效益，使得本來政策性不足的政策性銀行更加名不副實(shí)。

政策性銀行轉(zhuǎn)型前后對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的負(fù)效應(yīng)可由圖1和圖2示意。區(qū)域①代表商業(yè)性金融業(yè)務(wù)覆蓋的區(qū)域，區(qū)域②代表政策性金融和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)共同覆蓋交叉的區(qū)域，區(qū)域③代表政策性金融業(yè)務(wù)覆蓋的區(qū)域?？梢钥闯觯谡咝糟y行轉(zhuǎn)型前，商業(yè)性金融（ａ）業(yè)務(wù)覆蓋了政策性金融和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)交叉的區(qū)域，政策性金融（ｂ）業(yè)務(wù)基本上被限制在政策性金融業(yè)務(wù)區(qū)域，政策性銀行和商業(yè)性銀行分工相對(duì)明確，摩擦較小。而政策性銀行轉(zhuǎn)型后，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行紛紛效仿國家開發(fā)銀行開展所謂的“開發(fā)性”業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)范圍突破了原來的界限③，向政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)共同覆蓋的區(qū)域②，甚至向純商業(yè)性業(yè)務(wù)支持的①區(qū)域轉(zhuǎn)移。在績(jī)效考評(píng)的壓力和政策性銀行決策層政治利益的共同驅(qū)使下，政策性銀行開始追逐經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，并建立了以利潤(rùn)為中心的考核體系。在政策性銀行資本實(shí)力相對(duì)較弱、人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力相對(duì)有限的情況下，高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的業(yè)務(wù)領(lǐng)域③幾乎形成空白，難以得到應(yīng)有的關(guān)注和支持，弱勢(shì)群體、落后行業(yè)等仍然得不到應(yīng)得到的信貸資金，政策性銀行特有的功能難以有效發(fā)揮。

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