中國履行《煙草控制框架公約》的挑戰(zhàn)

摘要：《煙草控制框架公約》是世界衛(wèi)生組織第一個具有國際法約束力的全球性公約，也是第一個旨在閑置全球煙草和煙草制品的公約。中國于2003年簽署該公約；2005年8月批準(zhǔn)該公約；2006年1月，公約在我國正式生效。中國履行公約面臨著諸多的挑戰(zhàn)，有來自于公約本身，也有來自于我國特有的，基于體制、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)等方面，需要我國在履行公約中不斷地加以克服。

關(guān)鍵詞：《煙草控制框架公約》；健康權(quán)；義務(wù)；履約

中圖分類號：DF96 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0080－04

一、公約的宗旨、性質(zhì)及其特點(diǎn)

2005年2月生效的《煙草控制框架公約》(FCTC，下稱《公約》)是世界衛(wèi)生組織第一個具有國際法約束力的全球性公約，也是第一個旨在限制全球煙草和煙草制品的公約。這是一個全新的國際公約，旨在保護(hù)人的最高健康的權(quán)利。

該公約在其前言里規(guī)定了宗旨是“所有人民享有最高健康水平的權(quán)利”，并在序言中指出“本公約締約方?jīng)Q心優(yōu)先考慮其保護(hù)公眾健康的權(quán)利”。公約“還憶及世界衛(wèi)生組織《組織法》序言，它宣稱享受最高而能獲致之健康標(biāo)準(zhǔn)，為人人基本權(quán)利之一，不因種族、宗教、政治信仰、經(jīng)濟(jì)和社會情境各異，而分軒輊?！辈⑶抑赋觥督?jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》第12條規(guī)定“人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的身心健康的標(biāo)準(zhǔn)”。

將人享有的最高的健康作為一種人的基本權(quán)利和自由提出來，作為在現(xiàn)代社會組織結(jié)構(gòu)當(dāng)中最為基本的人的基本權(quán)利，是社會制度、經(jīng)濟(jì)制度、政治制度所需要保障的和需要達(dá)到的一個目標(biāo)。這是衡量一個社會制度合理性和合法性最為基本的標(biāo)準(zhǔn)。

與政治事務(wù)相比，經(jīng)濟(jì)、社會、文化的一個最為基本的特點(diǎn)是各個國家千差萬別。在政治上形成一個統(tǒng)一的確定標(biāo)準(zhǔn)相對而言是非常困難的，但是在經(jīng)濟(jì)、社會與文化領(lǐng)域，同一性不是必然的追求，甚至是不被認(rèn)可的，多樣性的要求是活力的表現(xiàn)，也是法律保障的基本價值。因此，《煙草控制框架公約》作為經(jīng)濟(jì)、社會和文化條約具有不同于政治條約的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在下面幾個方面：

(一)漸進(jìn)式。經(jīng)濟(jì)、社會、文化是一個緩慢發(fā)展的過程，不可能一蹴而就的。經(jīng)濟(jì)的騰飛、社會的昌盛、文化的繁榮都不是短期行為，而是長期的積累、持續(xù)的增長所致。正如已故的總干事、韓國人李鐘郁在公約序言中所言，“世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約談判已經(jīng)發(fā)動了一個進(jìn)程，導(dǎo)致在國家級產(chǎn)生顯著的變化。世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約作為公共衛(wèi)生的一項(xiàng)手段能否取得成功將取決于未來數(shù)年我們在國家中為實(shí)施這項(xiàng)公約所做的努力和政治承諾。一項(xiàng)成功的結(jié)果將是全球所有人在公共衛(wèi)生方面獲益。”

(二)框架議題式。與漸進(jìn)式談判相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)、社會、文化類條約的規(guī)定并不是嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)條款，而是規(guī)定一個發(fā)展的目標(biāo)和步驟，然后采取不斷談判的方式，《煙草控制框架公約》考慮到各個國家的多樣性，并不要求各個國家達(dá)到單一的標(biāo)準(zhǔn)，它在序言中就強(qiáng)調(diào)各國的多樣性，尤其考慮到發(fā)展中國家的實(shí)際情況。

《煙草控制框架公約》是一個框架性協(xié)議。在它的正文中提出了一系列議題：禁止香煙廣告；禁止煙草公司的贊助活動；禁止向未成年人銷售香煙；明確煙草生產(chǎn)商的賠償責(zé)任；禁止香煙走私等，但并沒有規(guī)定嚴(yán)格的法律規(guī)則和責(zé)任。它更多的是要求各個成員國進(jìn)一步地談判。但是，有一條是確定的，在成員國加入之后，它所采取的措施應(yīng)該是比原來更為嚴(yán)格的控?zé)煷胧?，而不是采取更寬松地鼓勵煙草消費(fèi)的措施。正如《公約》第3條(目標(biāo))所指出，“本公約及其議定書的目標(biāo)是提供一個由各締約方在國家、區(qū)域和全球各級實(shí)施煙草控制措施的框架，以便使煙草使用和接觸煙草煙霧持續(xù)大幅度下降，從而保護(hù)當(dāng)代和后代免受煙草消費(fèi)和接觸煙草煙霧對健康、社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成的破壞性影響?！?/p>

(三)缺少義務(wù)和責(zé)任條款，而依賴于各國成員國的國內(nèi)立法，需要國內(nèi)法的配套。由于經(jīng)濟(jì)、社會、文化領(lǐng)域的條約并沒有規(guī)定嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)，而只是規(guī)定一定的目標(biāo)，所以，國內(nèi)法的具體規(guī)定就成為必要。在現(xiàn)有的《煙草控制框架公約》中，基本的漸進(jìn)性義務(wù)又分兩類：一是減少煙草需求的措施，二是減少煙草供應(yīng)的措施。這些規(guī)定中規(guī)定的義務(wù)條款，也體現(xiàn)出彈性、漸進(jìn)、框架性的特點(diǎn)。其中比較明確的義務(wù)條款有《公約》第11條(煙草制品的包裝和標(biāo)簽)第1款，第13條(煙草廣告、促銷和贊助)第4款等。

但是，這些義務(wù)的規(guī)定也是有彈性的，首先，它是附有時間條件的義務(wù)，需要有三年和五年的過渡期，第二，在《公約》的總體設(shè)計(jì)中，是允許國內(nèi)法優(yōu)先和不同的國內(nèi)原因作為義務(wù)沒有履行的原因?！豆s》第4條指導(dǎo)原則中規(guī)定，考慮各國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)狀況，尤其發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家。《公約》第4條第6款，宜在國家制定的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略框架下認(rèn)識和強(qiáng)調(diào)技術(shù)和財(cái)政援助的重要性，以便幫助發(fā)展中國家締約方和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家締約方因煙草控制規(guī)劃而使其生計(jì)受到嚴(yán)重影響的煙草種植者和工人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)過渡。第21條第1款也規(guī)定，在本公約實(shí)施中遇到的任何制約或障礙以及為克服這些障礙所采取措施的適宜信息；締約方要提交相應(yīng)的報(bào)告。

公約的這些特點(diǎn)一方面是在經(jīng)濟(jì)、社會、文化方面的國際性協(xié)定的基本特點(diǎn)，也是與國際社會的現(xiàn)狀相適應(yīng)的。但這些特點(diǎn)意味著各個國家在履行公約上的進(jìn)展是不同步的、規(guī)則是不同一的、甚至各國的標(biāo)準(zhǔn)都不確定。所以在公約之后，F(xiàn)CTC需要在走私、被動吸煙、煙盒包裝等方面達(dá)到議定書或標(biāo)準(zhǔn)。在中國遞交2008年1月份的報(bào)告準(zhǔn)備中，發(fā)現(xiàn)即使是WHO在這一方面也存在著標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、報(bào)告不規(guī)范的特點(diǎn)。即使是WHO在這一方面也是缺乏經(jīng)驗(yàn)，需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。但隨著各國履約報(bào)告的完成，WHO對各國報(bào)告的進(jìn)一步審查，各個議題不斷地明確和形成進(jìn)一步的規(guī)則，WHO在這些問題上將會進(jìn)一步明確。其實(shí)在這一問題上，F(xiàn)CTC的定期信息交流與報(bào)告制度是非常重要的，它在相當(dāng)大程度上克服了由于FCTC的漸進(jìn)性、框架式而帶來的問題與挑戰(zhàn)。

現(xiàn)有的《煙草控制框架公約》一個重要貢獻(xiàn)就是建立定期信息交流與報(bào)告制度，這會對成員國形成有效地約束機(jī)制，代替了沒有爭議解決機(jī)構(gòu)和有效的嚴(yán)格義務(wù)與責(zé)任的不足?！稛煵菘刂瓶蚣芄s》第21條規(guī)定了定期的報(bào)告義務(wù)：“各締約方應(yīng)定期通過秘書處向締約方會議提交實(shí)施本公約的情況報(bào)告，其中宜包括以下方面：(a)為執(zhí)行本公約所采取的立法、實(shí)施、行政或其他措施的信息；(b)在本公約實(shí)施中遇到的任何制約或障礙以及為克服這些障礙所采取措施的適宜信息；(c)為煙草控制活動提供或接受的財(cái)政和技術(shù)援助的適宜信息……”。第19條(責(zé)任)規(guī)定，“根據(jù)第21條的規(guī)定，各締約方應(yīng)相互合作，通過締約方會議交換信息，包括：(a)根據(jù)第20.3(a)條有關(guān)煙草制品消費(fèi)和接觸煙草煙霧對健康影響的信息；和(b)已生效的立法、法規(guī)以及相關(guān)判例的信息；”

《公約》考慮了發(fā)展中國家的具體情況，第3款規(guī)定，“依照第22和26條，締約方會議應(yīng)考慮作出安排，以便協(xié)助有此要求的發(fā)展中國家締約方和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家締約方履行其在本條下的義務(wù)?！?/p>

但是，如果締約方的報(bào)告不能取得締約方大會的認(rèn)同或是締約方大會認(rèn)為有必要，該條第2款規(guī)定，“各締約方提供此類報(bào)告的頻率和格式應(yīng)由締約方會議確定。各締約方應(yīng)在本公約對其生效后兩年內(nèi)提供第一次報(bào)告。”

二、中國履行公約的挑戰(zhàn)

中國加入WTO之后，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。公約的權(quán)利大致分為四類。一是限制煙草的生產(chǎn)，二是吸煙者的知情權(quán)，三是吸二手煙者的遠(yuǎn)離煙草與煙霧的權(quán)利，三是非法貿(mào)易與不道德貿(mào)易，即煙草走私與向青少年出售煙草的權(quán)利。但目前中國在公約履行方面出現(xiàn)了很大的問題，主要表現(xiàn)在：

(一)中國的行政管理體制與民間機(jī)構(gòu)缺乏的問題。中國的煙草產(chǎn)業(yè)主要是由國家和各地方的國有煙草公司控制生產(chǎn)，國家專門管理進(jìn)口與買賣構(gòu)成。對于煙草的控制與控制煙草買賣的法律集于一體——《煙草專賣法》?！稛煵輰Ｙu法》既有煙草生產(chǎn)的規(guī)定，也有控制煙草的規(guī)定。在現(xiàn)有的控制煙草的法律中，如控制二手煙、煙草廣告的法律中，國家政府管理的成分構(gòu)成主體，而缺少民間機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體的力量。而公約在序言中規(guī)定，強(qiáng)調(diào)不隸屬于煙草業(yè)的非政府組織和民間社會其他成員，包括衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)，婦女、青年、環(huán)境和消費(fèi)者團(tuán)體，以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)，對國家和國際煙草控制努力的特殊貢獻(xiàn)，及其參與國家和國際煙草控制努力的極端重要性。這是我國控制煙草與煙草流行的一個非常不足的方面。

(二)行政管理依靠的行政監(jiān)督與檢查。不能保持長期性和平衡性。現(xiàn)有的煙草控制的法律主要依靠國家的行政管理。行政管理所依托的是行政管理與行政檢查，而行政檢查肯定是采取抽日與抽樣檢查的方式，而不可能的一天二十四小時與每一對象的檢查。因此，行政檢查肯定會出現(xiàn)弄虛作假、利用關(guān)系開脫責(zé)任，以及執(zhí)法沒有普遍性等特點(diǎn)。因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政執(zhí)法的可行性經(jīng)常會出現(xiàn)問題，而民事訴訟和私人訴訟的可行性與普遍性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政的方法。比如在美國的反托拉斯訴訟中，即使反托拉斯委員會具有獨(dú)立的性質(zhì)，帶有半司法性質(zhì)，但政府訴訟的比例在近十年急劇下降，而私人訴訟則不斷上升。其他領(lǐng)域也存在著類似的特點(diǎn)。

(三)煙草專營與煙草經(jīng)濟(jì)國有與煙草控制的矛盾。中國煙草控制的另一個非常嚴(yán)重的挑戰(zhàn)是中國巨大的煙草經(jīng)濟(jì)。中國煙草的稅收占到全國稅收的十分之一強(qiáng)。在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之際，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為社會發(fā)展的主流，成為社會生活的主要方面，成為改善人民生活的主要手段。而煙草控制可能面臨的煙草消費(fèi)的降低與煙草收入的降低是政府所不愿意面對的，這也是政府在煙草控制方面猶豫不決的原因所在。

其實(shí)這一方面的疑慮很大方面是來源于對公約的誤解。公約并不是禁止吸煙的法律，也不是不考慮到成員國實(shí)際情況的法律。公約在序言中所說的，“銘記煙草控制規(guī)劃可能在某些發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家造成的中、長期社會和經(jīng)濟(jì)困難，并認(rèn)識到它們需要在國家制定的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的框架下獲得技術(shù)和財(cái)政支持。”“承認(rèn)各級煙草控制，特別是在發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家，需要與目前和預(yù)計(jì)的煙草控制活動需求相稱的充足的財(cái)政和技術(shù)資源。”公約在前言中著重強(qiáng)調(diào)的正是各國國家，尤其是發(fā)展中國家的實(shí)際情況和煙草經(jīng)濟(jì)的實(shí)際考慮。實(shí)際上公約的核心是吸煙者的權(quán)利與吸二手煙者的權(quán)利的保護(hù)，而不是全面禁煙的法律。如果明確的這兩點(diǎn)，就可以知道，在一定期限內(nèi)，煙草經(jīng)濟(jì)與公約并不是水火不能相容，而是在長期內(nèi)是可以和平相處的。

三、吸煙者權(quán)利保障中的法律問題

其實(shí)，我國履行公約的最大的挑戰(zhàn)是中國法律適用的非普及性，煙草行業(yè)在中國的法律適用體系中是一個非常特殊的領(lǐng)域。一些基本性的法律在煙草領(lǐng)域竟然是不能適用的。比如，《中華人民共和國產(chǎn)品責(zé)任法》(1993年9月1日起施行)第14條規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合下列要求：(一)不存在危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險……；(二)具備產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具備的使用性能……；(三)符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，符合以產(chǎn)品說明、實(shí)物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況。第15條規(guī)定，產(chǎn)品或者其包裝上的標(biāo)識應(yīng)當(dāng)符合下列要求：(一)有產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)合格證明；(二)有中文標(biāo)明的產(chǎn)品名稱、生產(chǎn)廠廠名和廠址；(三)根據(jù)產(chǎn)品的特點(diǎn)和使用要求，需要標(biāo)明產(chǎn)品規(guī)格、等級、所含主要成分的名稱和含量的，相應(yīng)予以標(biāo)明；(四)限期使用的產(chǎn)品，標(biāo)明生產(chǎn)日期和安全使用期或者失效日期；(五)使用不當(dāng)，容易造成產(chǎn)品本身損壞或者可能危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品，有警示標(biāo)志或者中文警示說明。

而煙草作為一種產(chǎn)品，肯定是需要符合《產(chǎn)品責(zé)任法》，而如果適用《產(chǎn)品責(zé)任法》，其實(shí)中國就遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過了履行公約的義務(wù)要求。但事實(shí)上是，無論從法律適用還是從司法訴訟上，煙草都是作為特殊的產(chǎn)品，不適用《產(chǎn)品責(zé)任法》。

另外，《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(1993年10月31日通過，自1994年1月1日起施行)也不適用于煙草領(lǐng)域?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第8條規(guī)定，消費(fèi)者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)根據(jù)商品或者服務(wù)的不同情況，要求經(jīng)營者提供商品的價格、產(chǎn)地、生產(chǎn)者、用途、性能、規(guī)格、等級、主要成分，生產(chǎn)日期、有效期限、檢驗(yàn)合格證明、使用方法說明書、售后服務(wù)，或者服務(wù)的內(nèi)容、規(guī)格、費(fèi)用等有關(guān)情況。第16條規(guī)定，經(jīng)營者向消費(fèi)者提供商品或者服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定履行義務(wù)?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中所規(guī)定的義務(wù)也不適用煙草。如果《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中所規(guī)定的內(nèi)容都出現(xiàn)在煙盒上，那么，內(nèi)容將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過30％或50％。但事實(shí)上，這些內(nèi)容都沒有，反而《煙草專賣法》和《煙草國標(biāo)》上禁止的內(nèi)容經(jīng)常會在煙盒上出現(xiàn)。煙草領(lǐng)域成為了我國法律的一個非常特殊的領(lǐng)域和“怪現(xiàn)象”。

四、吸二手煙者權(quán)利保障中的法律問題

自1991年出臺《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，1995年衛(wèi)生部出臺的《實(shí)施細(xì)則》之后，地方就紛紛出臺了本省、自治區(qū)、直轄市和地方的條例與規(guī)定。現(xiàn)在除了西藏、山西外，各個省都有相應(yīng)的法規(guī)與規(guī)定。但是這些法律的適用卻存在著非常大的問題，各地方吸二手煙的情況基本上沒有改變。其中最為根本的原因是這一方面的法規(guī)存在著相當(dāng)多的問題?？刂贫譄熚鼰煹墓矆鏊刮鼰熜姓ㄒ?guī)與地方性規(guī)章的非規(guī)范性。

(1)政府行政法規(guī)代替全國性的法律。全國性的公共場所禁止吸煙的規(guī)定是國務(wù)院的法規(guī)，而不是全國人大的法律。法規(guī)與法律的區(qū)別是法規(guī)所創(chuàng)設(shè)的只是自身權(quán)限范圍內(nèi)的規(guī)則，而不能創(chuàng)設(shè)社會成員普遍的行為規(guī)則。而關(guān)于行政管理部門可以管理的地方則只限于經(jīng)營性的公共場所，而非經(jīng)營性的公共場所，如會議室等就成為了行政法規(guī)難以涉及的領(lǐng)域，而這些地方就在行政法規(guī)規(guī)范的范圍之外。因此，在《公共場所管理?xiàng)l例》今年修訂的情況下，中國加入《公約》之后，《公共場所管理?xiàng)l例》中需要有詳細(xì)的禁止二手煙的規(guī)定時，這個問題就變得突出了，現(xiàn)在《公共衛(wèi)生管理?xiàng)l例》面臨著二難的選擇：不規(guī)定禁止吸二手煙的法律，很難解釋中國在加入了《公約》之后公共場所禁止吸煙的法律反而比未修訂之前退步了；而如果規(guī)定，則面臨著如果進(jìn)一步全面的規(guī)定，將會超越行政管理的權(quán)限，很難將非經(jīng)營性的公共場所包括在內(nèi)。

(2)現(xiàn)有的規(guī)章不明確?，F(xiàn)有的公共場所禁止吸煙的地方規(guī)定都是依據(jù)《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》及其《細(xì)則》制定的。這些規(guī)則將所有公共場所禁止吸煙未作分類，而作統(tǒng)一規(guī)定。其實(shí)，公共場所在禁止吸煙上應(yīng)根據(jù)不同的性質(zhì)而作不同程度的規(guī)定。如幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院需要全面、嚴(yán)格地禁煙；封閉的建筑物與不封閉的建筑物需要不同的規(guī)定；娛樂場所則需要漸進(jìn)式地禁止。而我國則是將所有的場所放于一類，未規(guī)定程度不同的控制措施。實(shí)際的情況是，看似乎嚴(yán)格的規(guī)定由于未考慮到實(shí)際情況而不能得到執(zhí)行。

(3)執(zhí)法主體不明確。從現(xiàn)有的地方公共場所禁止吸煙管理?xiàng)l例來看，管理公共場所吸煙的條例的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是愛衛(wèi)會、衛(wèi)生局或建教所：愛衛(wèi)會往往人員不足，衛(wèi)生局權(quán)限有限；而建教所職能有限，都難以做到有效地監(jiān)督與控制。

(4)處罰措施不當(dāng)。現(xiàn)有的規(guī)定是處罰優(yōu)于教育、個體處罰占據(jù)主要內(nèi)容。其實(shí)，在公共場所禁止吸煙主要以教育為主，對于那些屢教不改者才適用罰款。而個體處罰則往往讓位于單位處罰。

中國履行《煙草控制框架公約》存在著諸多挑戰(zhàn)，需要在體制上、思想上、具體的制度上作出相應(yīng)的調(diào)整。但是公約的精神是與我國改革的方向是一致的：國家的強(qiáng)盛在于個體的強(qiáng)調(diào)，在于個體身心的發(fā)展。而且，公約的履行對于樹立中國作為一個負(fù)責(zé)任的大國的形象是非常有益的。

[責(zé)任編輯 杜 娟]