國有資產(chǎn)流失的原因及法律對(duì)策

摘要：當(dāng)前，國有資產(chǎn)流失的情況十分嚴(yán)峻，它與我國正處于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程密切相關(guān)。轉(zhuǎn)軌引起的制度、觀念諸方面的摩擦和碰撞造成國有資產(chǎn)管理困難和漏洞，而國有資產(chǎn)流失的根子還在于國有資產(chǎn)或者國家所有權(quán)的基本特征及由此帶來的一系列問題。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)流失；產(chǎn)權(quán)制度；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào)：F123.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673－291X(2008)03－0074－02

自從黨的十五大提出“要積極探索能夠進(jìn)一步解放生產(chǎn)力的公有制實(shí)現(xiàn)形式、允許搞股份制和股份合作制”之后，部分地區(qū)和部門出現(xiàn)了隨意地將國有資產(chǎn)加以處理的情況，進(jìn)而造成了國有資產(chǎn)流失。因此，如何有效遏制國有資產(chǎn)流失問題已經(jīng)迫在眉睫地?cái)[在我們議事日程上來，尤其是隨著2005年一系列國有資產(chǎn)流失的大案的浮出水面，國有資產(chǎn)流失問題成為備受公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

一、國有資產(chǎn)流失的具體表現(xiàn)

(一)概念

從一般經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義來看，只有能帶來效益的東西才能被稱為資產(chǎn)。從這個(gè)角度上說，國有資產(chǎn)是指“國家以各種投資及收益、接受饋贈(zèng)形成的，或者是憑借國家權(quán)力取得的，或者是依據(jù)法律認(rèn)定的各種類型的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。因而，我們也不難得出“國有資產(chǎn)流失是指國有資產(chǎn)的經(jīng)營者、占有者、出資者、管理者，出于故意或過失，違反法律、法規(guī)及國家有關(guān)國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、經(jīng)營的規(guī)定，造成國有資產(chǎn)損失或者使國有資產(chǎn)處于流失危險(xiǎn)的危險(xiǎn)行為”。

(二)國有資產(chǎn)流失的具體表現(xiàn)

在我國，國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式是復(fù)雜多樣的，概括起來主要有內(nèi)外兩大類，內(nèi)主要是指企業(yè)在國內(nèi)經(jīng)營產(chǎn)生的國有資產(chǎn)流失，這些流失主要包括四種：(1)評(píng)估不準(zhǔn)確所造成的資產(chǎn)流失。如因?yàn)橹饔^和技術(shù)上的原因以及行政干預(yù)，在應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估時(shí)不評(píng)估，或故意壓低評(píng)估值。(2)產(chǎn)權(quán)制度改造中的國有資產(chǎn)流失。如以盤活國有資產(chǎn)為名，打著股份制改造、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的幌子，將企業(yè)的國有資產(chǎn)以低價(jià)或者零價(jià)把國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)到個(gè)別人或者少數(shù)人名下。(3)稅收征收中的國有資產(chǎn)流失。如不法分子偷稅、漏稅、騙稅以及政府工作人員故意或者過失對(duì)應(yīng)征收的稅款沒有征收等。(4)濫用職權(quán)或者是玩忽職守造成的國有資產(chǎn)流失。如盲目投資、巨額贊助、超標(biāo)準(zhǔn)開支，擅自擔(dān)保、非法發(fā)包等。

外主要是指合資、合作企業(yè)或者在境外造成的國有資產(chǎn)流失。中國人民大學(xué)校長紀(jì)寶曾在人大會(huì)議上直言，國有企業(yè)的境外上市導(dǎo)致了國有資產(chǎn)600億美元的大規(guī)模流失。這些流失主要包括兩類：(1)在國內(nèi)涉外合作中的國有資產(chǎn)流失。如為了招商引資業(yè)績或者為了一己私利，允許外商低價(jià)甚至無償占用國有土地，默認(rèn)外商投資時(shí)低價(jià)高報(bào)、轉(zhuǎn)手加價(jià)、轉(zhuǎn)移定價(jià)等手段，進(jìn)而逃避我國稅收和減少國有資產(chǎn)的分享利潤。(2)境外國有資產(chǎn)的流失。如攜款潛逃，或在境外進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)經(jīng)營造成巨額損失，把國有資產(chǎn)以個(gè)人名義在外國注冊(cè)等。

二、造成國有資產(chǎn)流失的根本原因

(一)管理制度和監(jiān)督機(jī)制問題

1、管理制度缺失

一是產(chǎn)權(quán)主體缺位，管理體制滯后。國有資產(chǎn)流失有許多原因，但其根本原因是“國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位、管理體制不健全，沒有建立起對(duì)國有資產(chǎn)起約束和監(jiān)督作用并促使國有資產(chǎn)有效運(yùn)營的機(jī)制”。國有資產(chǎn)中國家的所有者職能和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能是合一的，是按行業(yè)和行政區(qū)劃來確定其經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的，這使得國有資產(chǎn)的國家所有實(shí)際上是部門和地方所有，從而使國有資產(chǎn)實(shí)際上處于無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)，出現(xiàn)國有資產(chǎn)在改制等產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中嚴(yán)重流失的現(xiàn)象。二是資產(chǎn)評(píng)估法律制度有待進(jìn)一步健全與完善。“雖然經(jīng)過多年的法制建設(shè)，資產(chǎn)評(píng)估法律體系逐步完善，但是不健全、不完善的因素仍是國有資產(chǎn)流失的直接原因”。主要表現(xiàn)在行政干預(yù)、壟斷影響評(píng)估、國有土地使用權(quán)作價(jià)入股隨意性強(qiáng)、保護(hù)無形資產(chǎn)的觀念淡薄和缺乏相應(yīng)的法律制度等三個(gè)方面。

2、監(jiān)管制度缺失

一是監(jiān)督制度不健全。在我國國企的改革過程中，多年來只強(qiáng)調(diào)了形式上的改革，企業(yè)的自主權(quán)雖然擴(kuò)大了，改革在形式上實(shí)現(xiàn)了，但應(yīng)有的約束與限制卻沒有。因而。往往出現(xiàn)改制的同時(shí)也使企業(yè)對(duì)國有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)了失控。再加上監(jiān)管部門職責(zé)不明確，國有資產(chǎn)管理部門關(guān)系未理順，工作中相互推諉，監(jiān)督制度不健全等，必然導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。二是執(zhí)法不力。國企改制已經(jīng)成為許多地方政府經(jīng)濟(jì)體制改革的主要政績之一，尤其是許多人對(duì)國家有關(guān)“民進(jìn)國退”改革政策的曲解使得許多執(zhí)法部門對(duì)國有資產(chǎn)流失案件查處產(chǎn)生畏難情緒和不作為錯(cuò)誤思想，進(jìn)而對(duì)國有資產(chǎn)流失的案件及侵吞國有資產(chǎn)等違法犯罪行為查處不嚴(yán)，懲罰監(jiān)督不力。管理監(jiān)督手段軟化。包括在法律體系已基本形成的稅收征收管理方面也執(zhí)法不力，導(dǎo)致稅收流失。三是經(jīng)營業(yè)績考核與職務(wù)升遷脫節(jié)和失誤問責(zé)流于形式，經(jīng)營管理者的工作業(yè)績往往對(duì)自身的發(fā)展影響并不大，所以，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)管理者工作得過且過。

(二)管理者素質(zhì)低

作為國有資產(chǎn)管理者，其自身的素質(zhì)對(duì)于國有資產(chǎn)流失具有巨大的能動(dòng)作用。一是老國有企業(yè)的管理者普遍年齡偏大、文化素質(zhì)低、業(yè)務(wù)水平低，缺乏適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織管理能力，因此，出現(xiàn)較多的決策失誤造成國有資產(chǎn)流失；二是由于國有企業(yè)薪酬制度的落后和受拜金主義思想沖擊嚴(yán)重，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)之便侵吞國有資產(chǎn)、貪污受賄、以公款請(qǐng)客送禮。在職務(wù)變動(dòng)之前或國有資產(chǎn)發(fā)生流動(dòng)時(shí)，為自己或者家人以及朋友牟利，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

三、治理國有資產(chǎn)流失的幾點(diǎn)建議

(一)完善立法，加強(qiáng)法律約束

我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理立法主要有一些行政規(guī)章和條例，如《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》等，但是我國目前還沒有《國有資產(chǎn)法》。這些文件由于缺乏基本法的統(tǒng)帥多有重復(fù)和矛盾之處，嚴(yán)重制約了國有資產(chǎn)管理法規(guī)的縱深發(fā)展。因此，完善立法體系，一要制定出《國有資產(chǎn)法》作為國有資產(chǎn)管理基本法。二要加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的刑法保護(hù)。針對(duì)我國刑法對(duì)國有資產(chǎn)保護(hù)存在的對(duì)犯罪主體范圍規(guī)定過窄、對(duì)新出現(xiàn)的犯罪行為刑法保護(hù)滯后、對(duì)國有資產(chǎn)的法律保護(hù)刑事手段不足的三大缺陷。增設(shè)法人盜竊等犯罪種類，擴(kuò)大受賄罪、貪污罪主體范圍和刑法調(diào)控覆蓋面。三要制定一些與國有資產(chǎn)管理密切相關(guān)的法律法規(guī)。從而改變實(shí)踐中無法可依或有法難依的局面。明確國有資產(chǎn)流失案件查處的機(jī)關(guān)。合理界定國有資產(chǎn)流失的概念，規(guī)定查處機(jī)關(guān)及工作人員的權(quán)利與義務(wù)，以及不行使查處權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等。明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)交易主體、決定權(quán)與審批權(quán)、資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)交易的方式、程序等使產(chǎn)權(quán)交易遵循明確的法律規(guī)范，逐漸納入法制化軌道；四要修改一些操作性不強(qiáng)的規(guī)范。如《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》在行為性質(zhì)界定、違法犯罪數(shù)額等一系列問題上沒有具體規(guī)定，操作性很差。因此，必須對(duì)已有的國有資產(chǎn)管理方面的法律規(guī)范進(jìn)行清理和完善，提高可操作性。

(二)完善監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)督力度

溫家寶總理指出，要繼續(xù)完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度、經(jīng)營業(yè)績考核體系和國有資產(chǎn)重大損失責(zé)任追究制度。規(guī)范國有企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)職工合法權(quán)益。

一是以國資委牽頭加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度。中共十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，進(jìn)一步要求健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國家授權(quán)監(jiān)管的國有資本依法履行出資人職責(zé)，并成立國資委。今后，各級(jí)國資委將繼續(xù)認(rèn)真做好國有企業(yè)的統(tǒng)計(jì)分析，加強(qiáng)清產(chǎn)核資及后續(xù)管理工作，完善相關(guān)規(guī)章制度，防止出現(xiàn)新的不良資產(chǎn)。同時(shí)，要完善監(jiān)事會(huì)制度，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。

二是公正評(píng)估國有資產(chǎn)，通過完善評(píng)估法規(guī)，規(guī)范評(píng)估程序和嚴(yán)格執(zhí)法，公開拍賣國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的暗箱操作，形成國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中買者和賣者之間的公開公平競(jìng)爭(zhēng)局面。

三是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督及司法追究力度。近年來，我國審計(jì)與查處力度正在不斷加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全國共審計(jì)13萬多個(gè)單位，審計(jì)處理后上繳財(cái)政148.2億元，減少財(cái)政撥款和補(bǔ)貼10.21億元，歸還原渠道資金90.7億元。2005年6月，國家審計(jì)署審計(jì)長李金華在向全國人大常委會(huì)提交的10家中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告顯示，這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元，但由于決策失誤、管理不善所造成的經(jīng)濟(jì)損失卻高達(dá)145億元。決策失誤比貪污受賄要嚴(yán)重9倍還多。決策失誤是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的主要原因。今后還要繼續(xù)加大審計(jì)力度、擴(kuò)大審計(jì)范圍，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者離任時(shí)，不僅對(duì)其進(jìn)行責(zé)任審計(jì)，還要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)和失誤追究問責(zé)。

四是建立職業(yè)經(jīng)理人培育和市場(chǎng)選擇機(jī)制。對(duì)于優(yōu)秀的國企領(lǐng)導(dǎo)者可以根據(jù)《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》，給予優(yōu)厚的報(bào)酬，大型國企的國有產(chǎn)權(quán)不向管理層轉(zhuǎn)讓，但可以探索中小型國企的國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓。

[責(zé)任編輯 姜 野]