省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的成因分析

摘要：省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)是財(cái)政分權(quán)制度下的必然結(jié)果，其中不完善的分稅制是省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)；不科學(xué)的稅收計(jì)劃是省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的促進(jìn)因素；超稅收的財(cái)政需求是省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；不規(guī)范的自由裁量權(quán)是省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的重要原因。

關(guān)鍵詞：省級(jí)；財(cái)政收入；競(jìng)爭(zhēng)；成因

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673－291X(2008)03－0011－03

省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)是指各省級(jí)政府在政治晉升博弈激勵(lì)下。通過財(cái)政收入政策，競(jìng)相改變本地區(qū)政策環(huán)境來吸引外部資源，達(dá)到增加財(cái)政收入、加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，并以此傳遞政績(jī)信號(hào)，博取中央青睞，最終實(shí)現(xiàn)政治晉升。

鑒于財(cái)政收入形式的多樣性，財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)也相應(yīng)地表現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。在集權(quán)的情況下，省級(jí)政府只是中央政府經(jīng)濟(jì)職能傳遞的鏈條，不具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)職能。而在分權(quán)的情形下，中央和地方將事權(quán)進(jìn)行劃分，并相應(yīng)地將財(cái)政收入按一定的方式進(jìn)行劃分，省級(jí)政府具有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)職能。所以，省級(jí)政府經(jīng)濟(jì)職能的確立是以政府的經(jīng)濟(jì)職能為基礎(chǔ)，并根據(jù)分權(quán)的原則確定的，而且是財(cái)政分權(quán)制度下的必然結(jié)果。

本文試圖從四個(gè)方面來具體分析省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的成因。

一、不完善的分稅制是省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)

我國(guó)分稅制自1994年建立以來，沒有根據(jù)客觀情況做進(jìn)一步的改革和完善，過渡性特征仍然比較明顯，為省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)提供了不少誘因和機(jī)會(huì)。

(一)事權(quán)界定不清晰。1994年的分稅制方案，沒有涉及政府間支出責(zé)任的劃分。到目前為止，沒有制定一個(gè)明確規(guī)定哪級(jí)政府負(fù)責(zé)哪些具體事務(wù)的法律或法規(guī)。省級(jí)政府在法律上的權(quán)力和責(zé)任，中央和地方都很難說得清楚。在整個(gè)法制和監(jiān)督體系不健全的情況下，省級(jí)政府事實(shí)上也就具有較多的機(jī)動(dòng)權(quán)。這就出現(xiàn)一個(gè)悖論：省級(jí)政府既沒有多大權(quán)，又有很大的“權(quán)”，既沒有多少責(zé)任，又有很多的“責(zé)任”。權(quán)力和責(zé)任沒有明確的邊界，包括省級(jí)政府在內(nèi)的地方政府就沒有足夠的自我約束和責(zé)任意識(shí)，在責(zé)任不明確的情況下就盡量推卸責(zé)任，在無法推卸而又無力承擔(dān)時(shí)就濫用權(quán)力。

(二)稅權(quán)劃分不合理。我國(guó)的分稅制，主要是一個(gè)把國(guó)家的流轉(zhuǎn)類稅收和對(duì)利潤(rùn)所征收稅收在中央、省之間分享，再輔之以自上而下有條件專項(xiàng)撥款體制，最終進(jìn)入省級(jí)政府預(yù)算的稅收收入取決于中央確定的稅基、稅率和收入分享公式。一方面，共享稅收人是地方政府重要的甚至是主要的財(cái)政收入來源，結(jié)果為了避免經(jīng)濟(jì)扭曲而由中央稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的稅種。如增值稅，地方政府也有強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)參與管理，浙江金華稅案、河北南宮稅案，就是地方政府利用增值稅進(jìn)行稅負(fù)輸出的結(jié)果。另一方面，一些不適宜由地方政府征收的稅種，如內(nèi)資企業(yè)所得稅，1994年稅制改革時(shí)被劃為地方稅，2002年以后雖然調(diào)整為共享稅，但為了保持征管的連續(xù)性，除新辦企業(yè)外，仍由作為地方政府組成部門的地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征管，導(dǎo)致以所得稅優(yōu)惠為主要形式的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)屢禁不絕。

(三)財(cái)政關(guān)系不穩(wěn)定。財(cái)政分權(quán)方案是政府間財(cái)政關(guān)系的基石，西方國(guó)家往往通過憲法明確規(guī)定中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)分配。在我國(guó)，對(duì)稅收征管法和單稅種法律的重視甚于對(duì)財(cái)權(quán)分配方案的重視，財(cái)權(quán)分配方案通常是由中央政府以行政文件的形式下發(fā)的，沒有經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的充分審議，更沒有成為憲法條款。分稅制是中央政府和各省分別談判后綜合各方利益所形成的方案，不是各省之間相互博弈、利益平衡的結(jié)果，而且實(shí)行“存量不變，增量調(diào)整”，保證地方既得利益，這種差別待遇讓各省都有突破分稅制的沖動(dòng)。由于制度變遷的主導(dǎo)者是中央或上級(jí)政府，它隨時(shí)可以根據(jù)自己的利益來調(diào)整方案。(見表1與表2)

中央政府承諾的可信性是財(cái)政分權(quán)的重要基礎(chǔ)，而中央政府表現(xiàn)出來的機(jī)會(huì)主義傾向使地方政府難以相信中央政府的承諾，在這種情況下，地方政府表現(xiàn)出更強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義傾向。正如美國(guó)財(cái)政專家羅伊·鮑爾所說：“地方政府都深信所謂收入分享實(shí)際上具有‘捕蠅紙效應(yīng)’，亦即不管蒼蠅有多少在飛，真正粘在捕蠅紙上的才有意義?！蓖瑯拥览?，不管中央政府怎樣決定，真正歸地方實(shí)實(shí)在在擁有的資金才有意義。

(四)收入支出不對(duì)稱。共享稅收人是地方政府財(cái)政收入的重要來源，而在現(xiàn)行體制下，省級(jí)政府在“兩稅”增量分配中的所得份額逐年遞減。以海南省為例：2005年上劃中央“兩稅”351435萬元，比2002年增加了198381萬元，四年間增長(zhǎng)了2.3倍，年均增長(zhǎng)31.93％。但2005年中央“兩稅”返還只有100426萬元，比2002年只增加了24464萬元，增長(zhǎng)34.2％，年均增長(zhǎng)9.75％。2005年，全國(guó)兩稅增量返還系數(shù)只有9.97％，且呈逐年遞減的趨勢(shì)。地方稅是地方政府財(cái)政收入的主要來源，但省級(jí)政府對(duì)地方稅卻沒有多少調(diào)整稅基和稅率的權(quán)力，不僅如此，中央政府出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策往往都是地方稅的減免，但很少考慮由此造成的地方財(cái)政減收。在支出方面，既然地方收入缺乏彈性，地方政府就不應(yīng)該負(fù)擔(dān)彈性較大的支出，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、義務(wù)教育等，但實(shí)際上這些支出往往最終落到省級(jí)政府頭上，而且中央政府經(jīng)常直接對(duì)某些支出做出全國(guó)統(tǒng)一的安排而不問地方財(cái)力，如地方政府的規(guī)模和公務(wù)員的工資水平，是由中央政府統(tǒng)一規(guī)定的。由于收入和支出不對(duì)稱，當(dāng)無法通過正常渠道根據(jù)財(cái)政支出需要調(diào)整收入水平時(shí)，地方政府就會(huì)利用“歪門斜道”，收入競(jìng)爭(zhēng)就是選擇之一。

(五)轉(zhuǎn)移支付不匹配。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是分稅制體制下聯(lián)結(jié)中央政府和省級(jí)以下地方政府的紐帶，是解決財(cái)政縱向失衡和橫向失衡、矯正財(cái)政外部性的主要手段。尤其是在中央政府集中較多財(cái)力的情況下，應(yīng)該通過規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付，均衡地區(qū)間的財(cái)政能力。但我國(guó)目前還沒有建立起規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是“分級(jí)包干”制中的轉(zhuǎn)移支付和分稅制中提出的轉(zhuǎn)移支付的混合體，形式過于繁雜，不夠規(guī)范，且存在資金的雙向流動(dòng)，既有自上而下的各項(xiàng)補(bǔ)助，又有自下而上的各種上解。轉(zhuǎn)移支付過多地照顧了地方既得利益，沒有完全遵循均等化的目標(biāo)，沒有形成一套科學(xué)的均等化轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)體系。轉(zhuǎn)移支付的分配受人為因素的影響很大，各省“跑錢”、“要錢”的能力成為獲得轉(zhuǎn)移支付多寡的重要因素。

二、不科學(xué)的稅收計(jì)劃是省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的促進(jìn)因素

省級(jí)財(cái)政部門在編制地方財(cái)政收入年度預(yù)算時(shí)，一般采用“基數(shù)法”確定稅收計(jì)劃。由于財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的特殊因素，如清繳欠稅、一次性增收等對(duì)基數(shù)影響較大，基數(shù)不是經(jīng)濟(jì)稅源的真實(shí)反映；目標(biāo)增長(zhǎng)率機(jī)械地與GDP目標(biāo)增長(zhǎng)率等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相比照，更多地是根據(jù)以往年度的稅收彈性系數(shù)來測(cè)算，對(duì)經(jīng)濟(jì)稅源增長(zhǎng)情況缺乏充分的調(diào)查和估算，往往向稅務(wù)部門下達(dá)根本不可能完成的稅收任務(wù)，稅收計(jì)劃的編制和分配不科學(xué)。既然稅收計(jì)劃不能完全反映經(jīng)濟(jì)稅源，那么就應(yīng)當(dāng)允許實(shí)際完成數(shù)和計(jì)劃數(shù)有一定的偏離，這也是符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。但在編制年度支出預(yù)算時(shí)，各項(xiàng)支出是以完成既定收入預(yù)算任務(wù)為基礎(chǔ)的，客觀上造成稅收計(jì)劃的執(zhí)行極具剛性。否則，就會(huì)出現(xiàn)赤字。于是，稅收計(jì)劃往往成為必保的“死任務(wù)”，不惜一切代價(jià)都要完成，完不成稅收任務(wù)絕對(duì)要“一票否決”，甚至在特殊的情況下對(duì)于財(cái)政追加的稅收任務(wù)也要想方設(shè)法完成。在轄區(qū)稅源不足的情況下，為完成稅收任務(wù)而爭(zhēng)奪轄區(qū)外稅源，就成為省級(jí)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)最直接的、最表象的原因。

三、超稅收的財(cái)政需求是省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

按照標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政三職能劃分原則，省級(jí)政府只應(yīng)承擔(dān)“資源配置”職能，即供給地方性公共商品和服務(wù)，以滿足本省居民基本的公共需求。但我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變痛苦而漫長(zhǎng)，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的公共財(cái)政框架遠(yuǎn)沒有建立起來，財(cái)政“缺位”和“越位”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，省級(jí)政府被賦予太多的責(zé)任，其自身也習(xí)慣于成為社會(huì)的主導(dǎo)力量。包攬大量本應(yīng)由市場(chǎng)起基礎(chǔ)性作用或者應(yīng)由居民自主管理的事項(xiàng)。尤其是省一級(jí)政府普遍過分熱衷于參與經(jīng)濟(jì)事務(wù)，把強(qiáng)力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為“第一要?jiǎng)?wù)”，而如果政府被賦予太多經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，就必然會(huì)以一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”的身份去進(jìn)行激烈的競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)也就成為題中應(yīng)有之義。與此同時(shí)，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，財(cái)政職能不是縮小而是擴(kuò)大了，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展對(duì)財(cái)政資金的需求量呈現(xiàn)出跳躍性增長(zhǎng)的特征，使得財(cái)政支出有限增長(zhǎng)與現(xiàn)實(shí)需要不斷擴(kuò)大的矛盾日益尖銳，對(duì)省一級(jí)政府來說更是如此。省級(jí)財(cái)政不僅要維持省級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，支持教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，要確保教育、科技、農(nóng)業(yè)支出的法定增長(zhǎng)，而且還要支持各項(xiàng)改革，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。某些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下可能只需要政府做出承諾而不必立即兌現(xiàn)的事情，或者由企業(yè)替國(guó)家承擔(dān)的事情，如養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等，在轉(zhuǎn)軌期必須有切實(shí)的財(cái)力作保障，否則就可能導(dǎo)致社會(huì)問題。大量的財(cái)政剛性支出導(dǎo)致了超稅收的財(cái)政需求，為謀求財(cái)政收入的增長(zhǎng)，省級(jí)財(cái)政尋求制度內(nèi)或制度外的收入競(jìng)爭(zhēng)就具有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

四、不規(guī)范的自由裁量權(quán)是省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的重要原因

我國(guó)稅法中存在大量授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行核定征收的規(guī)定，這在大多數(shù)納稅人會(huì)計(jì)核算不規(guī)范的情況下，不失為防止稅收流失的權(quán)宜之計(jì)，但在缺乏客觀且科學(xué)的稅負(fù)核定公式的情況下，地方政府完全可以很有彈性地決定企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)。譬如，分稅制否定了稅收承包的做法，但現(xiàn)實(shí)中仍然存在協(xié)商辦稅的情況，具體繳納多少稅，在某種程度上取決于企業(yè)的談判能力和地方政府的財(cái)政需要。省一級(jí)政府雖不具有稅收立法權(quán)，無權(quán)設(shè)定或變更稅率，但實(shí)際上其“自由裁量權(quán)”比理論上所允許的要寬泛得多，于是經(jīng)常出現(xiàn)“中央決定名義稅率、地方?jīng)Q定實(shí)際稅率”的現(xiàn)象。不僅如此，包括省級(jí)政府在內(nèi)的地方政府收入形式還不規(guī)范，在正式的財(cái)政制度之外存在預(yù)算外收入、體制外收入等非正式的財(cái)政關(guān)系，在稅收之外存在政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等收入。為突破稅收收入增長(zhǎng)及財(cái)政支出剛性的瓶頸，省級(jí)政府往往會(huì)片面追求預(yù)算外甚至是體制外收入的增長(zhǎng)，甚至于以鄰為壑，采取更為極端的地方保護(hù)主義。

五、官員自身利益最大化是省級(jí)財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在動(dòng)力

由于現(xiàn)行體制的弊端，我國(guó)省級(jí)政府決策機(jī)制不僅存在公共選擇理論所稱的“委托一代理”問題，而且決策程序完全倒置：官僚的意愿決定著政府的行為，而政府的行為又代替著居民的選擇，基本上不存在居民的偏好表露機(jī)制，也不存在居民對(duì)政府官僚的民主監(jiān)督程序，官僚自身利益的最大化往往成為政府行為的直接目標(biāo)和內(nèi)在動(dòng)力。

[責(zé)任編輯 杜 娟]