社會保障視角下我國弱勢群體救助制度研究

摘要：近年來，弱勢群體的擴大及其帶來的社會問題日益受到人們的關注，為了“十一五”規(guī)劃順利實施和黨的十七大關于進一步構建和諧社會總體目標的實現(xiàn)，抑制弱勢群體擴大趨勢已勢在必行。剖析我國弱勢群體的形成過程，以發(fā)展的視角客觀地看待其對我國未來可持續(xù)發(fā)展的影響力，要求政府正視和著力解決該問題。為此，從社會保障制度設計的角度明確解決弱勢群體問題的最佳途徑，健全針對弱勢群體的社會救助體系是非常迫切之舉。

關鍵詞：弱勢群體；社會救助；社會公平

中圖分類號：Ｆ840．61 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）02－0134－02

作為改革開放的代價，我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)居民之間、城市和農(nóng)村內(nèi)部的富裕家庭和貧苦家庭之間的差距趨于擴大，由此形成的弱勢群體的擴大及其引發(fā)的諸多社會問題無疑成為我國政府日益重視的問題。

一、我國弱勢群體現(xiàn)狀的基本評述

（一）關于弱勢群體的基本認識

弱勢群體為外來語，英文稱為ｓｏｃｉａｌ ｖｕｌｎｅｒａｂｌｅ ｇｒｏｕｐ。目前，理論界對其界定是多角度的，尚未統(tǒng)一。可歸納下列幾種表述：鄭杭生、李迎生在《全面建設小康社會與弱勢群體的社會救助》一文中提出：“弱勢群體是指那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體?！焙税苍凇度鮿萑后w與底線公平》一文中認為：“弱勢群體主要是指那些長期處于系統(tǒng)性和結構性不利狀況的社群，這種不利狀況主要表現(xiàn)在社會不平等程度上。”陳成文在其專著《社會弱者論》中認為：社會弱勢群體“是一個在社會資源分配上具有經(jīng)濟利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體。”綜合各方學者的觀點，我們認為，所謂弱勢群體是指由于個人生理和社會的原因所導致在經(jīng)濟、政治、社會、心理等方面處于劣勢，依靠自己的能力無法擺脫這種弱勢地位，需要社會提供扶助和支持的社會群體。

我國弱勢群體的規(guī)模以及弱勢群體內(nèi)部的具體情況等并沒有詳細的官方權威統(tǒng)計數(shù)據(jù)。為了研究的需要，借鑒有關學者的研究數(shù)據(jù)對這一群體的數(shù)量規(guī)模進行大致的描述：就弱勢群體的總體規(guī)模而言，如果將城鄉(xiāng)貧困人口、經(jīng)濟結構調(diào)整進程中出現(xiàn)的失業(yè)和下崗職工、殘疾人、災難中的求助者、農(nóng)民工等各類處于弱勢地位的人口加總，然后再扣除重疊部分?穴如貧困人口中有失業(yè)、下崗職工和農(nóng)民工等?雪和非弱勢人口?穴如下崗職工、殘疾人、農(nóng)民工等中間的自強自立者?雪，我們可以大致計算出目前中國弱勢群體規(guī)模在1．4～1．8億人左右，約占全國總人口的１1％～14％。我國目前弱勢群體達到這樣的規(guī)模和比例，應該說是非常嚴重的。

（二）我國弱勢群體的形成機理

目前，我國弱勢群體的構成可基本劃分為兩類：生理性弱勢群體與社會性弱勢群體。二者形成的原因各不相同。前者淪為弱勢群體有明顯的生理原因，如年幼、年老、殘疾、疾病等，從而影響個人的競爭能力。后者淪為弱勢群體為轉型期社會結構變遷的原因所致，具體表現(xiàn)為以下幾方面：

1．在經(jīng)濟方面。一是長期形成的二元經(jīng)濟，造成城市和鄉(xiāng)村差別較大，特別是那些老少邊窮地區(qū)，因交通不便、資源缺乏、生存環(huán)境惡劣，成為貧困人口集中的地方。二是在轉型期產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生急劇調(diào)整，直接影響弱勢群體規(guī)模與程度。一方面城市工業(yè)的一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退，致使職工下崗、失業(yè)，成為城市的弱勢群體。另一方面，農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力，不論他們是在農(nóng)村作為潛在的失業(yè)者，還是進城打工，在擇業(yè)、收入等方面都會處于劣勢，客觀上他們都處于社會弱勢地位。三是經(jīng)濟體制的轉軌形成社會利益分配新格局，加劇了利益群體的分化，使強勢群體與弱勢群體更加明顯。

2．在政治方面。主要表現(xiàn)為社會結構變化使原先享有較高地位的社會階層，如工人、貧下中農(nóng)的一部分人淪為弱勢群體。雖然憲法規(guī)定每個公民的權利是平等的，但選舉法卻規(guī)定：農(nóng)民選舉1個人大代表的人數(shù)是城鎮(zhèn)居民的4倍，也就是四個農(nóng)民的權利相當于一個城鎮(zhèn)居民的權利。這方面八億農(nóng)民是龐大的弱勢群體。

3．在文化方面。在現(xiàn)代社會條件下，貧困發(fā)生的概率與個人的文化程度呈負相關，文化程度越低，越容易陷入貧困，并由此形成惡性循環(huán)。

二、健全社會救助制度是解決我國弱勢群體問題的根本選擇

（一）底線公平的制度性含義與社會救助

底線公平是全社會除去個人之間的差異之外，共同認可的一條基準線，這條線以下的部分是每一個公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分，也是起碼必備的部分。一個公民如果缺少了這一部分，那就保證不了為謀生所必需的基本條件。因此，需要社會和政府來提供這種保障。底線公平所包含的制度性內(nèi)容主要指最低生活保障、公共衛(wèi)生和大病醫(yī)療救助、公共基礎教育這三項。在社會保障體系中與之相近的選擇就是社會救助，社會救助作為國家與社會面向由貧困人口與不幸者組成的社會弱勢群體提供款物接濟和扶助的一種生活保障政策，它通常被視為政府的道義責任或義務，目標是幫助社會弱勢群體擺脫生存危機，以維護社會秩序的穩(wěn)定?？梢?，底線公平和社會救助所要解決的問題天然地都和弱勢群體的問題相關。

（二）我國政府資金給予能力與社會救助

從我國解決弱勢群體的資金需求方面來說，完善我國社會保障體系將需要巨額的資金耗費，同時，也可能形成一定的效率損失。比如，我們選擇以“防貧”為目標的社會保險路徑，它在實施過程中需要的資金可能不是弱勢群體所能負擔的，而且也不能解決弱勢群體最急需解決的問題。而社會救助因其滿足的需求都是最基本的，是社會保障的最低層次，比較而言，完善社會救助所需要的資金缺口遠遠小于完善社會保障體系其他構成部分的資金缺口?？梢娡晟茖θ鮿萑后w的社會救助將是解決弱勢群體問題的最佳路徑選擇。

（三）我國和諧社會目標與社會救助

由于社會救助一般是有針對性地解決影響弱勢群體基本生活的問題，而當弱勢群體的基本生活能夠保證時，也就不會產(chǎn)生很大的不滿情緒，有利于社會的穩(wěn)定。同時，社會救助對收入再分配的格局影響較小，不會明顯改變現(xiàn)有的收入分配格局。那么在實施中完善對弱勢群體的社會救助制度便不會引起其他群體的排斥心理，因為這是最基本的人人都有權利享受的保障，如果是一次性地上升到提高生活水平的社會保障，則有失公平原則，也會引起新的不滿情緒，致使構建和諧社會的總體目標難以順利實現(xiàn)。

三、健全針對弱勢群體社會救助制度的具體措施

（一）建立綜合性的社會救助新系統(tǒng)

逐步建立一個城鄉(xiāng)一體化的，以物質(zhì)性救助為基礎，以服務性救助、發(fā)展式救助為重要內(nèi)容的公正、全面、高效的現(xiàn)代社會救助新體系?，F(xiàn)階段最低生活保障制度，是面向城市貧困人口的社會救助制度，它所解決的只是根據(jù)當?shù)叵M水平確定的低營養(yǎng)需求問題，而事實上，相當多的弱勢群體需要的是一個綜合性的社會救助體系。因此，應以政府財政為后盾，以現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度為基礎，在全國構建一個綜合性社會救助體系。其中，健全針對貧困人口疾病醫(yī)療救助和教育救助應是現(xiàn)階段解決該問題的突破口。因為疾病將使貧困人口的生活狀況更加惡化乃至絕望，而教育的缺失則會導致貧困延續(xù)下去。

參照國外社會救助的制度結構，可以建立綜合的三級最低生活保障制度。第一是基本生活救助金：是滿足生存需求的部分，按照中國的國情，用于解決食品、穿著、交通和日常雜用等費用，凡是屬于弱勢群體范疇的人員都可以享受。第二是特別需要救助金：是視需要而給予救助的部分，如醫(yī)療、教育、住房以及老人、病人、殘疾人所需要的護理費用等。它所采取的方式類似于實報實銷，但應規(guī)定一個最高限額。第三是酌情發(fā)放的救助金：主要用于購買某些特殊需要的物品。

（二）積極培育公益性組織，實現(xiàn)社會救助主體的多元化

在我國社會救助的主體結構中，政府固然是第一責任主體，但僅靠政府這一單一主體織就社會救助的安全網(wǎng)是絕對不夠的。除了政府救助之外，由慈善機構、扶貧機構、社會福利機構、社會救助團體等非政府組織和社會成員之間開展的社會互助，是我國社會救助的又一重要主體。

（三）全面加強配套措施建設

1．完善相關法制建設。弱勢群體主體成因不同，需要保護的范圍和領域以及保護方式都不同，因此，有必要分成若干部分明文列出侵犯弱勢群體權益的行為，應給予這些行為何種法律制裁以及制裁的具體程序和措施。且突出可操作性，使弱勢群體的權益保障有法可依。

2．建立社會救助與緩解就業(yè)壓力的銜接機制。對弱勢群體的社會救助體系只是一時之計，如果對弱勢群體問題的解決一味停留在“輸血”層面，只會加重國家的財政負擔，問題不會得到根本改觀，就業(yè)才是弱勢群體真正的生活保障。

3．制定與社會救助相關的社會保障政策。社會救助畢竟只是我國社會保障體系的一部分，針對弱勢群體的社會救助體系的優(yōu)先完善與發(fā)展需要在社會保障政策制訂中得到體現(xiàn)，使社會救助在實際實施中得到應有的重視和保證。

弱勢群體的擴大是個社會問題，通過完善社會救助體系以期解決弱勢群體所帶來的問題只是就社會保障方面提出的思路。若想從根本上解決弱勢群體的擴大及其所帶來的問題，還是需要從國家根本政策、經(jīng)濟的發(fā)展和整體的經(jīng)濟結構調(diào)整等方面尋求解決之道。

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