借鑒國外有益經(jīng)驗加快政府投資工程項目管理方式改革

　　摘要：加快政府投資工程項目管理方式改革是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。建國以來，我國政府投資工程項目管理方式隨著投資體制改革進(jìn)行不斷發(fā)展，雖取得一定成效，但制約政府投資工程項目管理方式的障礙尚未完全消除，一些地方政府過多地依靠行政力量干預(yù)工程管理，工程管理方式落后，相關(guān)法律不健全等等。針對這些問題，有必要借鑒國外有益經(jīng)驗，對政府投資工程項目管理方式改革問題作進(jìn)一步的探索。
　　關(guān)鍵詞：政府投資工程項目 管理方式 外國經(jīng)驗
　　
　　政府投資項目作為政府實踐其職能的一種重要手段，在我國的經(jīng)濟(jì)活動中起著非常重要的作用，同時也受到社會的密切關(guān)注。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來的政府投資項目工程管理模式存在諸多弊端，暴露出了許多弱點，如效率低下，資源浪費嚴(yán)重，易滋生腐敗現(xiàn)象等等。因此，建立與市場經(jīng)濟(jì)相吻合的新型的政府投資項目工程管理模式已勢在必行。
　　
　　一、政府投資工程項目管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀
　　
　　政府投資工程項目的概念是在我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實踐過程中逐步形成的。通俗地說，政府投資工程項目就是使用“財政性基本建設(shè)資金”投資建設(shè)的工程項目。
　　我國政府投資工程項目的管理方式的變革與我國工程項目的投資主體格局的變化有著密不可分的關(guān)系。我國工程項目的投資主體格局大致可以劃分為兩個階段，第一階段是50年代初至70年代末，為單一的國家投資主體；在第一階段的不同時期，工程項目的管理方式分別采取過建設(shè)單位自營、甲乙方承發(fā)包、投資包干、工程指揮部方式等管理方式。第二階段是70年代末實行改革開放以來，形成多元化投資主體格局。隨著70年代末我國實行的改革開放，多元化投資主體的格局逐步形成。工程管理方式也出現(xiàn)了多種形式。目前，全國各地對政府投資工程項目的主要管理方式有以下幾種：項目法人型；工程指揮部型；基建處型；專業(yè)機(jī)構(gòu)型。
　　 1、項目法人型。按照國家計委計建設(shè)〔1996〕673號文《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，經(jīng)營性建設(shè)項目必須組建項目法人，項目法人為依法設(shè)立的獨立性機(jī)構(gòu)，對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負(fù)責(zé)。
　　 2、工程指揮部型。該機(jī)構(gòu)一般臨時從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員組成，負(fù)責(zé)人通常為政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)工程項目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等，多采用這種方式。一些平時沒有項目或者是項目很少的單位，由于沒有常設(shè)的基建管理機(jī)構(gòu)，在實施項目時也常常會臨時組建工程管理班子，一般稱為項目籌建處，管理方式與工程指揮部基本相同。
　　 3、基建處型。各個行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育)以及一些工程項目較多的單位均設(shè)有基建處，在這種模式下，具體項目的實施一般由后者進(jìn)行，前者主要是進(jìn)行常規(guī)性的行政性管理。
　　 4、專業(yè)機(jī)構(gòu)型。這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國各省市、地區(qū)通過探索而出現(xiàn)的對政府投資工程的新型的管理方式，按管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)分，有政府機(jī)關(guān)型、事業(yè)單位型、企業(yè)型。
　　 (1)政府機(jī)關(guān)型。即由政府主管部門直接負(fù)責(zé)工程項目建設(shè)管理。如陜西省設(shè)立了“陜西省統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室”。統(tǒng)建辦的任務(wù)是負(fù)責(zé)全省政府投資項目的統(tǒng)一建設(shè)與管理，把原屬于各廳局(除水利、交通等行業(yè)外)的建設(shè)項目統(tǒng)一管理、建設(shè)，并撤銷設(shè)在上述廳局的基建處。
　　 (2)事業(yè)單位型。即政府設(shè)立專門的事業(yè)單位，從事建設(shè)工程的管理，如上海市浦東新區(qū)建設(shè)局下設(shè)專門的工程建設(shè)管理公司，該公司為非營利性機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政府投資的部分市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施管理。
　　 (3)企業(yè)型。即在項目計劃確定以后，由有關(guān)政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能。如重慶市的城市建設(shè)發(fā)展有限公司，該公司類似于國外的項目管理公司，其任務(wù)就是負(fù)責(zé)政府委托的工程項目的建設(shè)。即政府把由政府投資的工程項目托管給該公司，由該公司負(fù)責(zé)全過程的建設(shè)實施。
　　
　　二、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府投資項目管理模式的借鑒
　　
　　 在發(fā)達(dá)國家，政府投資工程項目是政府采購的一部分。許多國外發(fā)達(dá)國家，對工程項目的管理一般都分為政府工程和私人工程兩大類。政府管理的重點是政府投資的工程項目。對私人投資的工程項目，政府主要是進(jìn)行規(guī)劃、安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序、環(huán)保、消防等方面的控制，只要不違法，一般不加干預(yù)。政府工程一般又分為經(jīng)營性投資項目和非經(jīng)營性投資項目。對于經(jīng)營性投資項目(主要包括大型的基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程)，由于在營運后有盈利保證，一般都完全按私人工程的方式操作。而對于非經(jīng)營性投資項目，一般采用政府直接管理的方式。
　　 比較英國、美國、德國、香港等各國和地區(qū)政府投資工程管理方式，均有以下的共同特點：第一，將實施政府投資工程項目作為政府的一項重要職能。幾乎所有發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都有實施政府投資工程的專門機(jī)構(gòu)。第二，對政府投資工程項目實行相對集中的專業(yè)化管理。對于政府投資工程，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)行使建設(shè)單位的職能，對政府投資工程的實施進(jìn)行全過程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付使用單位使用。第三，政府投資工程項目嚴(yán)格按照規(guī)則辦事。發(fā)達(dá)國家普遍對于政府投資工程的管理設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同。第四，機(jī)構(gòu)之間權(quán)力，責(zé)任匹配，互相之間制約。使用單位、財政、預(yù)算部門以及議會在工程的建設(shè)過程中具有不同的法定職責(zé)，根據(jù)其法定職責(zé)，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單位提出需求并參與設(shè)計審查、以及交付驗收；議會對工程是否建設(shè)以及投資規(guī)模具有最終的決定權(quán)，建設(shè)部門參與前期的可行性研究、概預(yù)算編制并負(fù)責(zé)建設(shè)實施，甚至管理和維護(hù)；財政、預(yù)算部門要對工程預(yù)算進(jìn)行審查并進(jìn)行集中支付。第五，政府投資工程管理項目的透明度極高。任何人對于政府投資工程的實施過程都可具有知情權(quán)，政府投資工程要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資工程實施的廉潔、公正。第六，充分依靠專業(yè)人士和中介組織。這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)本身就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，還表現(xiàn)在政府除了自身對項目進(jìn)行管理外，一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢公司來管理，政府實施監(jiān)督。第三，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān)，工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任非常明晰，這些專業(yè)人士是在政府的嚴(yán)格管理之下或由專業(yè)協(xié)會、學(xué)會組織進(jìn)行注冊的。形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向建設(shè)單位負(fù)責(zé)的運行機(jī)制，調(diào)動起了專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心、也有利于投資目標(biāo)的實現(xiàn)。
　　
　　三、政府投資項目工程管理方式改革的實施
　　
　　為適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要，2003年，我國對非經(jīng)營性政府投資工程項目全面推行“代建制”，建立了和完善政府投資項目的風(fēng)險管理機(jī)制。所謂“代建制”，是指將項目建設(shè)人與項目使用