強化預(yù)算審查監(jiān)督的探索和思考

　　審查和批準(zhǔn)財政預(yù)算并監(jiān)督其執(zhí)行情況，是各級人大及其常委會的重要職權(quán)。近年來，天水市人大常委會在強化對財政預(yù)算審查監(jiān)督方面進行了一些有益的探索，也取得了一定的成效。
　　
　　一、基本做法
　　
　　一是整章立制，規(guī)范程序。自1995年《預(yù)算法》頒布實施以來，我們嚴(yán)格依照法律規(guī)定，緊密結(jié)合天水市實際，不斷深化對財政預(yù)算的審查監(jiān)督。特別是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，我們搶抓中央和省上執(zhí)行穩(wěn)健的財政政策、拉動經(jīng)濟增長的歷史機遇，加大對財政預(yù)算審查監(jiān)督的力度，在全省率先出臺了《天水市人大常委會預(yù)算審批監(jiān)督暫行辦法》，涉及預(yù)算編制的初步審查、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整的審查和批準(zhǔn)、決算的審查和批準(zhǔn)、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容，具有較強的針對性和可操作性，使財政預(yù)算的審查監(jiān)督基本上步入了規(guī)范化、制度化的軌道?！侗O(jiān)督法》頒布實施后，我們召集財政、審計等部門的相關(guān)人員逐條進行學(xué)習(xí)討論，擬于2007年下半年對這一暫行辦法進行全面修訂，以適應(yīng)《監(jiān)督法》對新時期人大預(yù)算審查監(jiān)督工作提出的新的更高的要求。
　　二是提前介入，強化初審。每年的人代會上，政府提交的預(yù)算草案和財政報告關(guān)系到全市經(jīng)濟社會發(fā)展大局，備受社會各界關(guān)注。為了確保審議質(zhì)量，我們著重抓了會前、會中、會后三個環(huán)節(jié)。會前，將預(yù)算審查監(jiān)督的關(guān)口前移，通過深入實際，調(diào)查研究，走訪部分一級預(yù)算單位和重點納稅戶，特別是農(nóng)業(yè)、教育、科技、社保等重點部門，詳細(xì)了解上年的財政預(yù)算執(zhí)行情況，分析上年度執(zhí)行中存在的困難和問題，征詢對當(dāng)年預(yù)算安排的意見和建議，并梳理匯總后反饋財政部門，供其在編制預(yù)算時參考。會中，作為大會計劃預(yù)算審查委員會的辦事機構(gòu)，對財政部門提交的預(yù)算草案，嚴(yán)格把關(guān)，認(rèn)真初審。審查預(yù)算草案是否貫徹遵循《預(yù)算法》，體現(xiàn)了量入為出、收支平衡、不列赤字的原則；審查財政收入預(yù)算是否積極穩(wěn)妥，收入的增長是否與全市生產(chǎn)總值的增長幅度相適應(yīng)；審查支出預(yù)算是否體現(xiàn)了“一要吃飯，二要建設(shè)，三要科學(xué)發(fā)展”的原則，在保證國家機關(guān)工作人員工資按時足額發(fā)放和國家機器正常運轉(zhuǎn)的前提下，科技、教育、農(nóng)業(yè)、社保等重點支出是否以適度比例穩(wěn)定增長等。會后，及時跟蹤督辦代表們提出的有關(guān)財政方面的議案、意見和建議，力求件件有著落，事事有回復(fù)。《監(jiān)督法》頒行以后，我們著重從審查內(nèi)容和時限要求上進一步規(guī)范決算審批程序。在審查內(nèi)容上，緊緊圍繞《監(jiān)督法》第十八條所規(guī)定的6個方面來進行，從而初步掌握了財政資金使用流向的基本脈絡(luò)。在時限要求上，嚴(yán)格遵循20天、10天、7天的法律規(guī)定，為有效初審決算草案、進一步提高常委會審議質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。
　　三是突出重點，加大力度。近年來，天水市預(yù)算外資金增長較快，總量逐年擴大，如何管理好用好這筆龐大的資金，已成為社會關(guān)注、群眾關(guān)心的一大熱點。事實證明，預(yù)算外資金是一把“雙刃劍”，如果監(jiān)督使用得當(dāng)，將有利于推行綜合財政預(yù)算，增強政府宏觀調(diào)控財力的能力，否則，極易形成國家預(yù)算內(nèi)收入有所流失、政府公共分配秩序紊亂、部門單位之間苦樂不均、不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的“黑洞”。針對前幾年天水市預(yù)算外資金規(guī)模較大、管理不盡規(guī)范、專戶儲存率低、一些部門單位坐收坐支現(xiàn)象時有發(fā)生的狀況，我們會同財政、審計等部門的相關(guān)人員，前往全國預(yù)算外資金管理先進地區(qū)進行了實地考察學(xué)習(xí)，然后，連續(xù)三年對《預(yù)算法》和《甘肅省預(yù)算外資金管理條例》的實施情況進行了執(zhí)法檢查，并對全市預(yù)算外資金收入管理工作情況進行了專項審議。市政府落實人大的審議意見，出臺了《天水市預(yù)算外資金管理辦法》，并組建了天水市非稅收入管理局，從制度和組織上保證了預(yù)算外資金管理的健康有序。
　　四是招賢納才，集思廣益。人大財經(jīng)工作覆蓋面廣，涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的方方面面，而對財政預(yù)算的審查監(jiān)督，政策性強，專業(yè)要求高，受人力不足、知識結(jié)構(gòu)等因素的制約，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，人大及其常委會對財政預(yù)算的審查監(jiān)督往往程序性的要求多，實質(zhì)性的內(nèi)容少，監(jiān)督工作不完全到位?！侗O(jiān)督法》頒布實施后，我們已著手面向社會聘請一些具有較高法律政策水平、熟悉財政工作、議政水平較高的市人大代表、高等院校專家學(xué)者、社會中介機構(gòu)或者有關(guān)經(jīng)濟部門的專業(yè)人士，組建市人大常委會財經(jīng)工作委員會經(jīng)濟專家咨詢組，通過定期不定期地開展活動，充分挖掘人才資源，為進一步加強對財政預(yù)算的審查監(jiān)督提供全面客觀精準(zhǔn)的專業(yè)咨詢建議。
　　
　　二、主要問題
　　
　　一是預(yù)算草案編制粗略，透明度低，已成為制約監(jiān)督實效的瓶頸因素。地方財政部門預(yù)算草案科目只列到“類”一級，沒有“款”、“項”、“目”的具體內(nèi)容；有的地方預(yù)算內(nèi)容雖稍細(xì)一些，但也只到“款”級科目，沒有具體的“項”和“目”。面對這些龐大的分類數(shù)字，“外行看不懂，內(nèi)行說不清”，既看不出每筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項目有多少，審查這些支出能否產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟效益和社會效益。由于預(yù)算草案比較粗略，人大代表很難對其進行實質(zhì)性的審查和提出針對性的具體意見，人大對預(yù)算的審批只能限于收支總額的審批。
　　二是預(yù)算編制滯后于預(yù)算年度起始時間，造成預(yù)算先執(zhí)行、后編制、再審批的局面，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。我國法律對各級人代會召開的時間沒有明確規(guī)定，對預(yù)算年度的起始日期規(guī)定為1月1日。按照慣例，全國人代會一般在3月召開，甘肅省人代會一般在1月或2月召開，其他各級人代會召開的時間一般都在3月以后，從而造成每年年初財政無預(yù)算運行的情況。待預(yù)算獲得正式批準(zhǔn)后，事實上已經(jīng)執(zhí)行了三四個月，財政在較長時間里無預(yù)算運行，客觀上限制了預(yù)算的法律約束力。
　　三是預(yù)算執(zhí)行中變更、調(diào)整隨意性較大，審批程序流于形式。財政預(yù)算一經(jīng)人代會批準(zhǔn)，就是規(guī)范財政資金來源規(guī)模、去向用途的規(guī)范性文件，具有一定的法定效力，非經(jīng)法定程序不得改變。受諸多因素的制約，“一年預(yù)算，預(yù)算一年”、調(diào)整過于頻繁、預(yù)算約束弱化的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致政府財政活動具有較大的隨意性，實際上使預(yù)算調(diào)整成為游離于人大監(jiān)督之外的“盲區(qū)”，給預(yù)算審查監(jiān)督增加了難度。
　　四是人大的機構(gòu)人員配置，制約著預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果。一方面，有監(jiān)督權(quán)，而缺乏監(jiān)督機制。目前，各級審計機關(guān)對本級政府負(fù)責(zé)，實質(zhì)上預(yù)算本級審計屬政府內(nèi)部審計，由于種種原因，難以確保本級審計特別是一些敏感要害問題的真實性。雖然每年審計機關(guān)向本級人大常委會報告本級財政審計工作，但通過層層把關(guān)過濾，給人大提交的審計工作報告，其真實性已大打折扣。國家預(yù)算是參與國民收入分配的主渠道，涉及面寬，專業(yè)性強，如果不能有效開展對財政預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支情況的審計，就難以搞清主要問題，也使預(yù)算審查監(jiān)督失去可靠依據(jù)。另一方面，由于有關(guān)專業(yè)力量不足，難以深入調(diào)查研究、全面審查分析、提出切中要害的意見和建議，造成“預(yù)算草案報什么，就批什么；報多少，就批多少;執(zhí)行多少，就是多少”的被動局面。
　　
　　三、若干對策
　　
　　第一，深化預(yù)算管理制度改革，進一步擴大部門預(yù)算編制的范圍，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，打造“陽光財政”。財政部門應(yīng)盡可能詳細(xì)編寫預(yù)算草案報告，提供細(xì)化的預(yù)算收支總表和編制說明書等資料，推進綜合預(yù)算、部門預(yù)算，促進政府依法行政、依法理財。通過夯實這一基礎(chǔ)性工作，尊重并行使好人大代表的知情權(quán)、參政權(quán)，使其在履行職責(zé)、審查預(yù)算時，明晰哪個部門有多少人、干多少事、花多少錢，錢怎么花、花在哪里，績效如何。切實將部門預(yù)算納入人大監(jiān)督范圍，加大審查監(jiān)督力度。
　　第二，提前編制預(yù)算草案，不斷完善調(diào)整程序。安排充足的編制時間，是保證預(yù)算編制質(zhì)量的重要條件。在每個預(yù)算年度開始之時，就應(yīng)著手準(zhǔn)備下一年度的預(yù)算編制工作，使預(yù)算的編制有較充分的籌備、測算、討論過程，保證經(jīng)濟資料搜集、指標(biāo)測算、項目取舍等工作的必要時間，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。此外，在財政預(yù)算執(zhí)行中，對減收、增支幅度較大的事項，人大常委會可以責(zé)成政府財政部門專題匯報，必要時可開展對預(yù)算執(zhí)行情況的專項調(diào)查，切實增強對預(yù)算調(diào)整的審批監(jiān)督實效。
　　第三，提前介入，全程把握本級財政審計工作進度。為掌握本級財政審計工作的真實性，人大財經(jīng)工委在本級財政審計期間，可定期不定期地聽取本級財政審計情況的匯報，特別是在審計期間，遇到一些重大問題時，審計部門應(yīng)當(dāng)及時與本級人大財經(jīng)工委聯(lián)系溝通，一方面取得人大常委會的支持，另一方面人大可以充分掌握了解審計的真實性、合法性、效益性，為有效行使對財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督提供依據(jù)。
　　第四，加強自身建設(shè)，改進監(jiān)督方式。鑒于全國、省級人大已陸續(xù)成立預(yù)算工作委員會或預(yù)算監(jiān)督處，為了進一步改進監(jiān)督方式，強化監(jiān)督職能，增強監(jiān)督實效，有兩種方案可供選擇：一是有條件的市一級人大，應(yīng)將對財政的監(jiān)督職能從財經(jīng)工委中脫離出來，成立專門的預(yù)算工作委員會，專司對財政工作的審查監(jiān)督；二是條件暫不成熟的地方，可以在財經(jīng)工委內(nèi)設(shè)立專門的預(yù)算審查機構(gòu)，加強和充實具有專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗人員，為審批預(yù)算搞好服務(wù)。
　　
　　（作者單位：甘肅省天水市人大常委會）