關(guān)于提高代表建議有效性的思考

　　2005年初，在山西省平陸縣召開的縣人代會上，張臣遠、鄭文紅等17名人大代表，帶著基層人民群眾的呼聲和要求，向大會提交了《徹底治理東部山區(qū)私挖濫采礦產(chǎn)資源的建議》。建議一經(jīng)提出，立即引起與會代表的共鳴，被大會主席團列為“一號議案”，提交大會表決通過，由此，引發(fā)了礦山秩序整頓的“風(fēng)暴”。短短一個月的時間，平陸縣炸毀了違法采礦坑口231個，9名抗拒整頓的違法者被刑事拘留，無證坑口全部斷水?dāng)嚯姡?60多個無證礦口所在村組與私挖者簽訂的承包協(xié)議被宣布作廢，這極大地震懾了私挖濫采者。近幾年來，像人大代表這樣的一條建議破解一個難題、一個議案引發(fā)一場“風(fēng)暴”的事情在各地出現(xiàn)的頻率越來越高，在廣東省甚至出現(xiàn)了由省人大代表提出的議案（該議案為：《關(guān)于盡快制定〈廣東省行業(yè)協(xié)會條例〉》）被直接正式列入廣東省人大的立法案的典型例子。
　　提出建議，是代表的一項法定職權(quán)；辦理好建議，是對代表職權(quán)的回應(yīng)和尊重，是承辦單位的法定義務(wù)，中央九號文件對此進行了明確。從法律層面上看，我們國家對代表的建議給予了很高的定位。這些年，隨著民主進程的推進和代表素質(zhì)的提高，代表提出的建議的數(shù)量和質(zhì)量有較大幅度的增加和提高，同時，各級人大和各級承辦單位也越來越重視對代表提出的建議的辦理，這使得代表建議的有效性有了很大提高，對促進有關(guān)機關(guān)和組織改進工作、推進經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面都起了重要的作用。
　　但是毋庸諱言，代表建議方面的工作仍存在不少的問題，制約了建議的有效性。從代表提出的建議本身來看：由于各方面的原因，代表們特別是基層的代表，在提出建議的工作上還存在一些問題，比如有些代表不知道建議如何撰寫，只是簡單地羅列出一些問題的表面現(xiàn)象，缺少分析，點不到問題的癥結(jié)；有少數(shù)代表將只涉及個人或小團體的利益的問題當(dāng)成建議的內(nèi)容，建議的質(zhì)量不高，不具有普遍性；有很多代表不知道代表建議與議案同等重要，在辦理中會得到同等重視，誤以為議案才能引起重視，結(jié)果將大量本應(yīng)作建議提出的問題變成議案；還有不少的建議的內(nèi)容不夠廣泛，針對性、實用性還不夠強等等。
　　同時在辦理代表建議工作中也存在問題，全國人大常委會副委員長盛華仁曾將這些問題歸結(jié)為七個方面，比如，有的承辦單位沒有建立代表建議辦理制度，責(zé)任不明確，承辦人員在并不清楚代表提出的建議是否能采納、問題能否解決的情況下，自行擬定籠統(tǒng)的意見答復(fù)代表；有的對建議內(nèi)容缺乏認(rèn)真的研究，又不主動與代表聯(lián)系溝通，在沒有完全搞清楚代表建議意圖的情況下倉促答復(fù)，文不對題；有的答復(fù)內(nèi)容簡單，而且是空話、套話，不解決任何問題；有些建議應(yīng)由兩個或者兩個以上單位共同辦理，但牽頭單位與參與單位溝通協(xié)調(diào)不夠，參加單位提供的會辦文件不能及時反映上來，影響答復(fù)質(zhì)量；還有的承辦單位重答復(fù)輕落實，從而導(dǎo)致建議的辦結(jié)率很低；等等。這些問題的存在，降低了代表建議的有效性，影響了代表建議作用的發(fā)揮。因此，如何通過努力，實現(xiàn)提出建議的代表一方和辦理建議的承辦一方的共同提高，從而增強代表建議的有效性，值得思考和實踐。
　　首先，沒有高質(zhì)量的建議，提高建議的有效性也就無從談起。因此，對提高代表建議的質(zhì)量應(yīng)該引起重視并花大力氣來解決。根據(jù)目前的實際，筆者以為可采取的方法有這樣幾點：（1）對代表撰寫建議工作進行專題培訓(xùn)。特別是每次換屆時更應(yīng)對新當(dāng)選的代表進行這方面的培訓(xùn)，讓他們了解這方面的知識和實例。在這一點上，要注意改進培訓(xùn)的方式，避免單一的“滿堂灌”，從尋求實效上做文章。（2）為代表了解情況、知情知政創(chuàng)造條件。可以采取組織代表視察、邀請代表參加相關(guān)活動、安排代表聽取相關(guān)方面的工作情況匯報的方法，讓代表們的視線更寬，從而能引發(fā)更多的思考。近年來，江蘇省南通市人大有計劃地安排縣區(qū)的市人大代表跨行政區(qū)視察，引導(dǎo)代表關(guān)注全市的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，代表們提出了水污染防治、職工合法權(quán)益、農(nóng)民收入、低價位商品房等針對性和可行性都很強的建議、意見，減少了建議的局限性，獲得很好的效果。（3）可就某些應(yīng)引起注意的全局性問題專題組織代表深入了解情況，讓代表在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)問題，提出可行性建議。河北省“曹妃甸工業(yè)區(qū)”的問題事關(guān)整個河北的經(jīng)濟發(fā)展，2005年河北省人大受全國人大委托，組織人大代表專題調(diào)查了解曹妃甸工業(yè)區(qū)的相關(guān)工作，事后，代表們提出了《關(guān)于將曹妃甸工業(yè)區(qū)納入國家“十一五”規(guī)劃和京津冀都市圈發(fā)展規(guī)劃的建議》，結(jié)果此建議很快被采納，寫入了“十一五”規(guī)劃綱要。（4）暢通選民批評建議渠道，使代表當(dāng)好選民的代言人。江蘇省宿遷市宿豫區(qū)人大常委會建立人大代表聯(lián)系選民的制度，形成一個聯(lián)系網(wǎng)，構(gòu)建選民批評建議快速通道；江蘇省東?？h設(shè)立市、縣、鎮(zhèn)三級人大代表工作室，定期接訪、約訪、走訪選民，更加緊密地聯(lián)系選民聽取選民意見；等等。這些近年來各地在代表當(dāng)好選民的代言人方面創(chuàng)造的不少好的做法，都可以學(xué)習(xí)借鑒。（5）閉會期間代表“建議”不“休眠”。此外，通過公布電子郵件信箱、公布代表小組聯(lián)系電話、組織代表與選民面對面交流活動等，都可以讓代表在更加廣泛的基礎(chǔ)上了解選民內(nèi)心的想法和考慮，從而增強代表建議的針對性和可行性，減少局限性，提出能代表民意的建議來。
　　其次，在努力提高代表建議質(zhì)量的同時，重視并改進和加強辦理代表建議的工作，采取有效的措施來提高辦理代表建議的質(zhì)量，實現(xiàn)建議質(zhì)量和辦理質(zhì)量的同步提高，使提高代表建議的有效性落到實處。
　　全國人大常委會副委員長盛華仁在十屆全國人大三次會議代表建議、批評和意見交辦會上講話時說：代表的建議，來源于社會生活和市場信息，來源于群眾的意見和呼聲，來源于代表個人的實踐和理性思考。代表的建議涉及國民經(jīng)濟的各個部門、社會生活的各個領(lǐng)域、人民生活的各個方面。認(rèn)真辦理代表建議，是有關(guān)機關(guān)、組織的法定職責(zé)。全國人大常委會還對辦理代表建議提出“提高認(rèn)識，統(tǒng)一交辦，分別承辦，嚴(yán)格責(zé)任，突出重點，認(rèn)真答復(fù)”。筆者認(rèn)為還應(yīng)該注意這樣幾個方面，才能將這六句話落到實處。（1）準(zhǔn)確確定承辦單位。根據(jù)建議的內(nèi)容和各部門的職權(quán)范圍，分別確定承辦單位，既要有高度的政治責(zé)任感，又要有廣博的知識和豐富的社會實踐。如果負(fù)責(zé)這項工作的人員不能勝任，建議的有效性會大打折扣。曾有一位在縣里工作的人大代表提出一條“不要隨意扣機關(guān)工作人員工資”的建議，本是針對某省要在省會城市建造一家化工企業(yè)，卻要扣全省機關(guān)工作人員的部分工資作為捐款的情況提出的，結(jié)果該建議卻被轉(zhuǎn)到該代表所在的縣政府承辦，因為這件事并不是縣政府所為，縣里也無法答復(fù)清楚。還有的建議涉及幾個部門的職能，所以，負(fù)責(zé)交辦建議的同志應(yīng)努力提高政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，做好對建議的綜合分析工作，加強與擬定各承辦單位的聯(lián)系溝通，準(zhǔn)確地確定承辦單位并為辦好建議提供一些指導(dǎo)性意見。（2）如實答復(fù)重在落實。目前，隨著各級對代表建議的重視，件件建議有答復(fù)基本上都能做到了。但長期以來，由于認(rèn)識上的不到位，再加上工作機制上的疏漏和具體程序的缺失，使建議的答復(fù)呈現(xiàn)出一種“程式化”的傾向，不少答復(fù)例行公事地走過場了事。所以答復(fù)文件一定要有實際內(nèi)容，意見要明確、有針對性，力戒空話、套話，避免答復(fù)流于形式。更重要的是要努力解決所答復(fù)的問題，提高辦結(jié)率。認(rèn)真答復(fù)的關(guān)鍵并不在答復(fù)文件本身，而在于真正解決問題，如果只答復(fù)不落實，建議的有效性從何談起呢？有些說得不錯實際上卻并不可能得到落實的答復(fù)還不如實事求是地對代表講明情況，制訂出今后落實的時間表，取得代表的理解。（3）深入調(diào)查制訂方案。一般說，代表建議只是提出問題，建議加以解決。承辦單位只有把問題搞清楚才有解決問題的可能。因此，作為承辦單位一定要進行深入細(xì)致的調(diào)查，解決問題才能決心大，方法對。（4）創(chuàng)新方法提高水平。代表建議的辦理工作每年都搞，如何創(chuàng)新方法促進辦理水平的提高，是值得研究實踐的一項工作。
　　
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