人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議議程的確定程序

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　　要研究和完善人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議議程的確定程序，首先要弄清什么是議案。
　　人代會(huì)的議案是指法律規(guī)定有提議權(quán)的國家機(jī)構(gòu)、人大代表、代表團(tuán)就屬于人代會(huì)法定職權(quán)范圍內(nèi)的國家或本行政區(qū)域事務(wù)，按照法定程序提出要求列入人代會(huì)議程進(jìn)行審議討論的提案、意見或建議。人大常委會(huì)的議案是指法律規(guī)定有提議權(quán)的國家機(jī)構(gòu)、人大常委會(huì)組成人員就屬于本級(jí)人大常委會(huì)法定職權(quán)范圍內(nèi)的國家或本行政區(qū)域事務(wù)，按照法定程序提出要求列入本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議議程進(jìn)行審議討論的提案、意見或建議。
　　1. 關(guān)于全國和地方各級(jí)人代會(huì)的議案
　　按照憲法、全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、立法法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，全國和地方各級(jí)人代會(huì)的議案分為兩類：
　　第一類議案是法定議案，是指法律明文規(guī)定的人代會(huì)的職權(quán)中必須聽取的報(bào)告，是按法律規(guī)定，每次人代會(huì)議程都必須列入的議案。前述有關(guān)法律規(guī)定：
　　全國人代會(huì)審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)全國人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，全國人大常委會(huì)必須向全國人代會(huì)提出工作報(bào)告。
　　縣級(jí)以上地方各級(jí)人代會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告，聽取和審查本級(jí)人大常委會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報(bào)告。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)聽取和審查本級(jí)人民政府的工作報(bào)告，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃以及民政工作的實(shí)施計(jì)劃，審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。
　　因此，在全國人代會(huì)上，全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的工作報(bào)告，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告，國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，就成了法定議案；
　　在縣級(jí)以上地方各級(jí)人代會(huì)上，本級(jí)人大常委會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院的工作報(bào)告，本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告，預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，就成了法定議案；
　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)上，本級(jí)人民政府的工作報(bào)告，本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃以及民政工作的實(shí)施計(jì)劃，本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，就成了法定議案。
　　第二類議案是臨時(shí)議案，是指本級(jí)國家機(jī)構(gòu)、本級(jí)人大代表聯(lián)名在本級(jí)人代會(huì)召開前提出的和大會(huì)主席團(tuán)、本級(jí)國家機(jī)構(gòu)、本級(jí)人大代表聯(lián)名、各代表團(tuán)在人代會(huì)舉行時(shí)臨時(shí)提出的屬于本級(jí)人代會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。臨時(shí)議案又分兩類：
　　就全國人代會(huì)來說，一類是全國人大常委會(huì)、全國人大各專門委員會(huì)、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院在人代會(huì)召開前提出的和人代會(huì)舉行時(shí)上述國家機(jī)構(gòu)與大會(huì)主席團(tuán)提出的報(bào)告、法律案或其他議案，另一類是在人代會(huì)召開前或人代會(huì)舉行時(shí)，30名以上代表聯(lián)名或一個(gè)代表團(tuán)提出的法律案、質(zhì)詢案或其他議案，3個(gè)代表團(tuán)或者1/10以上代表提出的罷免案、特定問題調(diào)查案等；
　　就縣級(jí)以上地方各級(jí)人代會(huì)來說，一類是本級(jí)人大常委會(huì)、人大各專門委員會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院在人代會(huì)召開前提出的或人代會(huì)舉行時(shí)上述國家機(jī)構(gòu)與大會(huì)主席團(tuán)提出的報(bào)告、地方性法規(guī)案、任免案或其他議案，另一類是在人代會(huì)召開前或人代會(huì)舉行時(shí)，代表10人以上聯(lián)名提出的地方性法規(guī)案、質(zhì)詢案或其他議案，1/10以上代表提出的罷免案、特定問題調(diào)查案等；
　　就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)來說，一類是上次人代會(huì)的主席團(tuán)、本級(jí)人民政府在人代會(huì)召開前提出的和人代會(huì)舉行時(shí)本次人代會(huì)主席團(tuán)或本級(jí)人民政府提出的報(bào)告、任免案或其他議案，另一類是在人代會(huì)召開前或人代會(huì)舉行時(shí)，代表5人以上聯(lián)名提出的質(zhì)詢案或其他議案、1/5以上代表提出的罷免案等。
　　2. 關(guān)于全國人大常委會(huì)的議案
　　法律沒有規(guī)定全國人大常委會(huì)有法定議案。在實(shí)踐中，它也長期沒有法定議案，只有臨時(shí)議案。
　　1989年，七屆全國人大二次會(huì)議批準(zhǔn)的全國人大常委會(huì)工作報(bào)告中提出，每年第三季度由國務(wù)院向全國人大常委會(huì)分別作關(guān)于國家計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。
　　2000年，九屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過的關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定規(guī)定，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)在8月向全國人大常委會(huì)報(bào)告上半年計(jì)劃執(zhí)行情況。
　　2006年制定的監(jiān)督法規(guī)定，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)在每年6月，將上一年度的中央決算草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；國務(wù)院應(yīng)當(dāng)在每年6月至9月期間，向全國人大常委會(huì)報(bào)告本年度上一階段國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況；國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過程中需要作部分調(diào)整的，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)整；預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等資金需要調(diào)減的，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；常委會(huì)每年審查和批準(zhǔn)決算的同時(shí)，聽取和審議本級(jí)人民政府提出的審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告；國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃經(jīng)全國人代會(huì)批準(zhǔn)后，在實(shí)施的中期階段，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議；規(guī)劃經(jīng)中期評(píng)估需要調(diào)整的，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出執(zhí)法檢查報(bào)告，由委員長會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議。
　　這樣，全國人大常委會(huì)就有了一系列法定議案。
　　按前述有關(guān)法律的規(guī)定，全國人大常委會(huì)的臨時(shí)議案也分兩類：一類是委員長會(huì)議、全國人大各專門委員會(huì)、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機(jī)構(gòu)提出的報(bào)告、法律案、特定問題調(diào)查案或其他議案；一類是常委會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名提出的屬于全國人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的法律案、質(zhì)詢案或其他議案，1/5以上常委會(huì)組成人員書面聯(lián)名提出的特定問題調(diào)查案等。
　　3. 關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)的議案
　　過去，法律也沒有規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有法定議案，因此，它長期以來只有臨時(shí)議案。
　　2006年制定的監(jiān)督法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在每年6月至9月期間，將上一年度的本級(jí)決算草案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在每年6月至9月期間，向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告本年度上一階段國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況；國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過程中需要作部分調(diào)整的，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)整；預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等資金需要調(diào)減的，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；常委會(huì)每年審查和批準(zhǔn)決算的同時(shí)，聽取和審議本級(jí)人民政府提出的審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告；國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)后，在實(shí)施的中期階段，人民政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議；規(guī)劃經(jīng)中期評(píng)估需要調(diào)整的，人民政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出執(zhí)法檢查報(bào)告，由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議。
　　這樣，地方各級(jí)人大常委會(huì)也有了一系列法定議案。
　　按前述有關(guān)法律的規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)的臨時(shí)議案也分兩類：一類是本級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議、人大各專門委員會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院等國家機(jī)構(gòu)提出的報(bào)告、地方性法規(guī)案、特定問題調(diào)查案或其他議案；一類是常委會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名提出的屬于本級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的地方性法規(guī)案、質(zhì)詢案或其他議案，1/5以上人大常委會(huì)組成人員書面聯(lián)名提出的特定問題調(diào)查案等。
　　
　　按照前述法律的有關(guān)規(guī)定，全國和地方各級(jí)人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議議程的確定程序分別是：
　　——全國人代會(huì)議程的確定程序
　　全國人代會(huì)的法定議案必須列入全國人代會(huì)議程，不需要再由全國人大常委會(huì)討論審議它們是否列入議程；全國人代會(huì)的臨時(shí)議案，可以在全國人代會(huì)舉行前提出，也可以在全國人代會(huì)舉行時(shí)提出。
　　對(duì)于全國人代會(huì)的法定議案和全國人代會(huì)召開前提出的臨時(shí)議案，由全國人大常委會(huì)討論審議提出會(huì)議議程草案，并在大會(huì)召開前的一個(gè)月通知全國人大代表；各代表團(tuán)組成后，審議該草案，提出意見；委員長會(huì)議根據(jù)各代表團(tuán)提出的意見，對(duì)會(huì)議議程草案提出調(diào)整意見，然后提請(qǐng)預(yù)備會(huì)議審議通過，如果沒有調(diào)整意見，也可以直接提請(qǐng)預(yù)備會(huì)議審議通過。
　　對(duì)于大會(huì)主席團(tuán)、全國人大常委會(huì)、全國人大各專門委員會(huì)、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院在全國人代會(huì)舉行時(shí)提出的臨時(shí)議案，由主席團(tuán)決定列入會(huì)議議程。
　　30名以上代表聯(lián)名或一個(gè)代表團(tuán)提出的臨時(shí)議案，在會(huì)前提出的，按前面所述對(duì)于法定議案和全國人代會(huì)召開前提出的臨時(shí)議案的辦理程序辦；在會(huì)上提出的，由大會(huì)主席團(tuán)第一次會(huì)議決定本次大會(huì)期間代表提出議案的截止日期；對(duì)提出的議案，或者由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出是否列入會(huì)議議程的意見，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程。主席團(tuán)通過的關(guān)于議案處理意見的報(bào)告要印發(fā)會(huì)議。專門委員會(huì)審議的時(shí)候，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議、發(fā)表意見。
　　——全國人大常委會(huì)會(huì)議議程的確定程序
　　委員長會(huì)議提出的議案，列入全國人大常委會(huì)的議程草案后，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過。其他國家機(jī)構(gòu)提出的議案，或者由委員長會(huì)議決定列入常委會(huì)議程草案，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過；或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出報(bào)告，再由委員長會(huì)議決定列入常委會(huì)議程草案，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過。
　　對(duì)全國人大常委會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名提出的議案，或者由委員長會(huì)議決定列入全國人大常委會(huì)議程草案，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過；或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出報(bào)告，再由委員長會(huì)議決定是否列入常委會(huì)議程草案，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過；不提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議的，要向常委會(huì)會(huì)議報(bào)告或者向提案人說明。
　　——地方各級(jí)人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議議程的確定程序
　　法律沒有詳細(xì)規(guī)定地方各級(jí)人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議議程的確定程序，各地的做法是比照全國人大及其常委會(huì)的程序，由地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在地方性法規(guī)或規(guī)范性文件中規(guī)定，其內(nèi)容與全國人大及其常委會(huì)的做法基本一樣，只是委員長改為主任、委員長會(huì)議改為主任會(huì)議。
　　
　?。ǘ?
　　
　　各級(jí)人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議議程的確定程序有一些問題需要研究、明確，需要在實(shí)踐中不斷完善。
　　1. 首先需要明確的是，在確定各級(jí)人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議議程時(shí)，國家機(jī)構(gòu)提出的議案同人大代表（全國人代會(huì)還有代表團(tuán)）、人大常委會(huì)組成人員提出的議案相比，會(huì)優(yōu)先列入議程。這既是世界各國議會(huì)的慣例，也是我國法律有關(guān)規(guī)定的立法原意。
　　國家機(jī)構(gòu)提出的議案，一般都是從全局出發(fā)、考慮多數(shù)人利益提出的；國家機(jī)構(gòu)的工作人員比較多，了解的情況比較多，又經(jīng)過反復(fù)研究、討論，其議案一般比較全面、周到、可行。而人大代表（全國人代會(huì)還有代表團(tuán)）、人大常委會(huì)組成人員畢竟受時(shí)間、精力、信息來源和主客觀條件的限制，所提出的議案不可能那么細(xì)致、周到、全面，還有可能是從局部情況和局部利益出發(fā)提出的。因此，這兩種議案在列入議程時(shí)并不是完全平等的。
　　這種“不平等”體現(xiàn)在兩種議案列入議程時(shí)，有關(guān)法律規(guī)定的程序不同：
　　對(duì)國家機(jī)構(gòu)提出的議案，如果是人代會(huì)，對(duì)會(huì)前提出的議案，是由同級(jí)人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)是上次人代會(huì)的主席團(tuán)）討論審議列入會(huì)議議程草案，提請(qǐng)預(yù)備會(huì)議審議通過；人代會(huì)舉行時(shí)，由主席團(tuán)決定列入會(huì)議議程。
　　如果是人大常委會(huì)，由委員長會(huì)議或主任會(huì)議決定列入人大常委會(huì)議程草案，提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議審議通過；或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出報(bào)告，再由委員長會(huì)議或主任會(huì)議決定列入本級(jí)人大常委會(huì)議程草案，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過。
　　在這里，法律規(guī)定的含義是，這一類議案一般應(yīng)該列入議程，除非人代會(huì)預(yù)備會(huì)議、人大常委會(huì)會(huì)議審議后沒有通過。
　　對(duì)代表聯(lián)名（全國人代會(huì)還有代表團(tuán)）、人大常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的議案，如果是人代會(huì)，對(duì)會(huì)前提出的議案，列入程序與國家機(jī)構(gòu)提出的議案相同；人代會(huì)舉行時(shí)，則由大會(huì)主席團(tuán)第一次會(huì)議決定代表提出議案的截止日期；對(duì)提出的議案，或者由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出是否列入會(huì)議議程的意見，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程。
　　如果是人大常委會(huì)，由委員長會(huì)議或主任會(huì)議決定列入本級(jí)人大常委會(huì)議程草案，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過；或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出報(bào)告，再由委員長會(huì)議或主任會(huì)議決定是否列入本級(jí)人大常委會(huì)議程草案，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過。
　　法律中的一個(gè)用語——“是否”，就明確了兩種議案列入議程時(shí)在法律程序上的不同，就是說，列入議程和不列入議程都是可以的，都符合法律的規(guī)定。
　　在全國人大及其常委會(huì)53年、地方人大及其常委會(huì)28年的歷史中，前一種議案基本都列入了議程，后一種議案基本都未列入議程。這也真實(shí)地反映了這兩種議案在實(shí)踐中的不同。
　　2. 對(duì)于人大代表（全國人代會(huì)還有代表團(tuán)）的議案基本都未列入議程的問題，有些人不是從議案的本質(zhì)、人大議案制度的基本特點(diǎn)、議案工作存在的具體問題和人大及其常委會(huì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，來找出解決問題的出路，而是想了一些單純爭取把這些議案列入議程的辦法。例如規(guī)定，除了議案內(nèi)容必須在人大職權(quán)范圍內(nèi)、提議案的代表人數(shù)必須符合法定要求外，還規(guī)定這類議案要有案由、案據(jù)和方案；案由要明確清楚，案據(jù)要充分合理，方案要具體可行；法律案最好有法律草案文本和說明，并提供必要的相關(guān)資料；而且一事一案。實(shí)踐證明，符合這些要求的議案仍然不能列入人代會(huì)的議程。這些思路仍然沒有給議案工作找到出路。
　　3. 全國人大代表、代表團(tuán)在全國人代會(huì)上提出的議案，絕大多數(shù)是法律案，其中又大部分沒有法律草案文本和說明，僅是一個(gè)立法建議，根本無法提交大會(huì)審議。即便是有法律草案文本和說明，有關(guān)法律所規(guī)定的，必須在全國人代會(huì)舉行的一個(gè)月前將法律草案發(fā)給全國人大代表，也是根本無法做到的。因此，在全國人代會(huì)上提出的法律案，按法定程序根本不可能列入議程。地方人代會(huì)上提出的地方性法規(guī)案也是這樣。
　　4. 在人代會(huì)上提出議案，本來是對(duì)本次人代會(huì)議程的補(bǔ)充，一般是提議案者希望在本次人代會(huì)增加的議程。如果本次人代會(huì)不列入議程，這個(gè)議案就不起作用了，或者說就沒用了。這就是關(guān)于議案的有關(guān)法律規(guī)定的立法原意。
　　但長期以來，似乎是尊重代表（全國人代會(huì)還有代表團(tuán)）的意見，在本次人代會(huì)閉幕后，將一部分議案交有關(guān)的專門委員會(huì)繼續(xù)審議，并向本級(jí)人大常委會(huì)提出是否列入下次人代會(huì)或者是否列入本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議議程的報(bào)告，再提交本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議審議決定。本次人代會(huì)的議案，怎么能列入下次人代會(huì)？下次人代會(huì)還有一年時(shí)間，主客觀條件都會(huì)變化，而且下次人代會(huì)還允許代表和代表團(tuán)提出議案，沒有必要研究一年后人代會(huì)的議程。
　　研究人代會(huì)的議案是否列入本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議議程就更不符合法理了。代表和代表團(tuán)提的是人代會(huì)的議案，沒有涉及人大常委會(huì)。未同提案人商議，就研究一個(gè)與提案人意思不一樣的處理意見，既沒有法律依據(jù)，也不尊重他們的意見，而是違背了提案人的真實(shí)意思。再說，人大常委會(huì)還有自己的議案提出和議程確定的程序，為什么要把人代會(huì)的議案硬和人大常委會(huì)的議程聯(lián)系在一起呢？
　　
　　憲法規(guī)定，全國人大代表和全國人大常委會(huì)組成人員有權(quán)依照法律規(guī)定的程序分別提出屬于全國人大和全國人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。全國人大組織法規(guī)定，有關(guān)國家機(jī)構(gòu)、一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上代表，可以提出屬于全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案；有關(guān)國家機(jī)構(gòu)、常委會(huì)組成人員10人以上可以提出屬于全國人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。
　　憲法和有關(guān)法律的規(guī)定非常明確，在全國人代會(huì)上只能提出屬于全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案。但是，現(xiàn)在有一種意見，要求全國人大代表所提議案可以屬于全國人大常委會(huì)職權(quán)、而且可以要求列入全國人大常委會(huì)會(huì)議議程。這種意見離開了憲法和有關(guān)法律的立法原意，而且在全國人大53年、地方人大28年的歷史中，這種議案從未列入過人大常委會(huì)會(huì)議的議程，在實(shí)踐中也沒有實(shí)際意義。
　　5. 長期以來，各級(jí)人代會(huì)對(duì)大會(huì)期間代表（全國人代會(huì)還有代表團(tuán)）提出的議案，都是名義上先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，實(shí)際上是由大會(huì)工作人員不同提案人商議，就劃分成可以作為議案處理的議案和轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見處理的議案兩類。對(duì)前一類議案，在本次人代會(huì)閉幕后，由有關(guān)的專門委員會(huì)繼續(xù)審議，并向本級(jí)人大常委會(huì)提出是否列入下次人代會(huì)或者是否列入本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議議程的報(bào)告，提交本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議審議決定。
　　不同提案人商議，就把議案劃分成上述兩類，是沒有法律依據(jù)的，是不尊重提案人法定權(quán)力的表現(xiàn)，從2006年的十屆全國人大四次會(huì)議開始，停止了這種做法，改為專門委員會(huì)認(rèn)為不能列入議程或不符合議案基本要求的代表和代表團(tuán)議案，建議提案人進(jìn)行修改完善，然后再提出；或者由提案人將議案改作建議、批評(píng)和意見提出。2007年，許多地方的人代會(huì)也這樣做了。這是一個(gè)進(jìn)步，應(yīng)該在法律中明確規(guī)定這一做法。
　　6. 按照有關(guān)法律的規(guī)定，在全國人代會(huì)上，有關(guān)專門委員會(huì)要審議代表和代表團(tuán)提出的議案是否列入會(huì)議議程，提出意見。但在全國人代會(huì)的日程中，從未安排專門委員會(huì)為履行這一職權(quán)召開會(huì)議的時(shí)間，在實(shí)際工作中，都是專門委員會(huì)的機(jī)關(guān)工作人員代做了。這是不符合法律規(guī)定的，是專門委員會(huì)機(jī)關(guān)工作人員的越權(quán)行為。對(duì)此，全國人大各專門委員會(huì)多次提過意見。在完善議程確定程序和會(huì)期制度時(shí)，應(yīng)規(guī)定把議案提出的時(shí)間縮短，即提前截止日期，在人代會(huì)的日程中要安排有關(guān)專門委員會(huì)審議議案的時(shí)間。地方人代會(huì)同樣有這樣的問題。
　　7. 有一些在人大工作的同志，對(duì)人民代表大會(huì)制度的歷史不太清楚，對(duì)人大及其常委會(huì)的有關(guān)法律研究不太多，把人代會(huì)的議案制度與政協(xié)的提案制度對(duì)比，認(rèn)為人大的議案和政協(xié)的提案的地位、檔次相同，人大的建議、批評(píng)和意見比政協(xié)的提案、人大的議案的地位、檔次要低，所以認(rèn)為，就像政協(xié)不能不提提案一樣，人大不能不提議案，而提建議、批評(píng)和意見同提議案不能相提并論。
　　這是一個(gè)誤解。
　　五屆全國人大以前，有關(guān)法律只規(guī)定了人大及其常委會(huì)的議案，未規(guī)定建議、批評(píng)和意見。每次全國人代會(huì)都設(shè)立了提案審查委員會(huì)，于是，大家便習(xí)慣地也稱人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議的議案為提案。鑒于每次人代會(huì)上，人大代表的提案過多，而且，有大量是涉及國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的具體工作，于是，1982年，在制定新的全國人大組織法和修改地方組織法時(shí)，把提案分成兩類：一類是要求列入人代會(huì)議程的提案，仍叫議案；另一類是對(duì)“一府兩院”工作方面的建議、批評(píng)和意見，就叫建議、批評(píng)和意見。這樣劃分的目的是為了減少議案的提出，即使沒有議案被提出也是正常的。
　　議案與建議、批評(píng)和意見不存在地位、檔次的差別，僅是程序目的、程序性質(zhì)不同，或者說是不同程序領(lǐng)域的問題。一類是要求列入人代會(huì)議程進(jìn)行審議討論的問題，一類是建議“一府兩院”改進(jìn)工作的問題。
　　8. 1954年至1982年，全國人代會(huì)都設(shè)立議案審查委員會(huì)。1982年以后，全國人代會(huì)再?zèng)]有設(shè)立過議案審查委員會(huì)，而是由各專門委員會(huì)行使它的職權(quán)。1986年以前的地方組織法也規(guī)定，各級(jí)人代會(huì)可以設(shè)立議案審查委員會(huì)，1986年，修改地方組織法時(shí)，取消了這個(gè)規(guī)定。目前，地方各級(jí)人代會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，有的地方仍然設(shè)立議案審查委員會(huì)。特別是人大不設(shè)或少設(shè)專門委員會(huì)而設(shè)立工作委員會(huì)的地方，開人代會(huì)時(shí)，就需要設(shè)立議案審查委員會(huì)。但議案審查委員會(huì)設(shè)立時(shí)應(yīng)遵循什么程序？是選舉還是推選？如何提名？它是常設(shè)的還是一次會(huì)議產(chǎn)生一次？每次產(chǎn)生時(shí)換不換組成人員？這些都沒有法律規(guī)定。這個(gè)問題需要總結(jié)地方人大特別是基層人大的具體做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作出法律規(guī)定。
　　9. 法律規(guī)定在全國人代會(huì)上，一個(gè)代表團(tuán)可以提出議案，而地方各級(jí)人代會(huì)則沒有這一規(guī)定。有的省級(jí)人大在自己的議事規(guī)則中比照全國人代會(huì)的做法，也規(guī)定一個(gè)代表團(tuán)可以提出議案，但大多數(shù)省級(jí)人大沒有這樣規(guī)定。由此造成全國各地的做法不同。從法理上說，國家機(jī)構(gòu)的實(shí)體權(quán)力應(yīng)該由法律規(guī)定。代表團(tuán)提議案的權(quán)力，也是一種實(shí)體權(quán)力，也應(yīng)該由法律規(guī)定。否則，造成各地的做法不一致，各地人代會(huì)上代表團(tuán)的權(quán)力不一致。這個(gè)問題應(yīng)在修改地方組織法時(shí)予以解決。
　　10. 有些同志問，同級(jí)地方黨委的書記在人代會(huì)、人大常委會(huì)會(huì)議開閉幕會(huì)上作報(bào)告或講話，列入不列入會(huì)議議程。
　　他們的講話屬于特邀性質(zhì)。既然是特邀，就不適用議事規(guī)則規(guī)定的一般程序，而適用特邀發(fā)言的特殊程序。目前，人大、人大常委會(huì)的議事規(guī)則都沒有規(guī)定特邀發(fā)言的特殊程序。從法理上講，因?yàn)檫@種講話并不在會(huì)上討論審議，不在會(huì)上征求意見，這種講話可以列入日程，但不應(yīng)列入議程。
　　另外，各級(jí)人大每屆每次人代會(huì)、人大常委會(huì)會(huì)議閉幕時(shí)，委員長、人大常委會(huì)主任都會(huì)有個(gè)總結(jié)性的講話。因?yàn)檫@種講話也不在會(huì)上討論審議，不在會(huì)上征求意見，從法理上講，這種講話可以列入日程，不應(yīng)列入議程。
　　對(duì)此，都應(yīng)該在人大、人大常委會(huì)的議事規(guī)則中就有關(guān)程序作出規(guī)定。在人大、人大常委會(huì)的議事規(guī)則沒有修改完善之前，應(yīng)該由大會(huì)主席團(tuán)、委員長會(huì)議或主任會(huì)議決定，把同級(jí)地方黨委書記在人代會(huì)、人大常委會(huì)會(huì)議開閉幕會(huì)上講話，委員長、人大常委會(huì)主任在本屆本次人代會(huì)、人大常委會(huì)會(huì)議閉幕會(huì)上作總結(jié)性講話，列入日程，但不列入議程。
　　11. 各級(jí)人代會(huì)的預(yù)備會(huì)議、各級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議在審議議程草案過程中，應(yīng)逐步建立完善的修正案（動(dòng)議）提出和表決制度（另文詳述動(dòng)議制度）。
　　
　　（作者曾任全國人大常委會(huì)辦公廳研究室經(jīng)濟(jì)組組長、政治組組長、辦公