十屆全國人大代表和全國政協(xié)委員關(guān)于農(nóng)民工社會保障議（提）案綜述（下）

　　二、2007年：聚焦農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的接續(xù)與可轉(zhuǎn)移
　　
　　在2007年召開的十屆全國人大、政協(xié)五次會議上，溫家寶總理指出，2004年政府提出用三年時間基本解決建設(shè)領(lǐng)域歷史上拖欠工程款和農(nóng)民工工資的問題，這項工作基本完成。在部署2007年的工作任務(wù)時，溫總理強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)。首先，要加快建立適合農(nóng)民工特點的社會保障制度，重點推進(jìn)農(nóng)民工工傷保險和大病醫(yī)療保障工作。其次，抓緊研究制定社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。第三，進(jìn)一步擴(kuò)大社會保險覆蓋面，特別要做好外資、私營等非公有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的參保工作[7]?？梢钥闯?，政府對于解決農(nóng)民工問題的思路越來越清晰了。在政府工作報告的鼓舞下，代表委員們關(guān)注農(nóng)民工社會保障問題的熱情與勢頭不減。大家從各自不同的視角，圍繞著農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度繼續(xù)建言獻(xiàn)策。
　　早在2006年“兩會”重慶團(tuán)的全國人大代表對農(nóng)民工社會保障問題做了專題調(diào)研。該調(diào)研表明，重慶市參加職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工僅5萬多人，占在重慶市內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工總數(shù)的1.7%左右。根據(jù)此項調(diào)查，2006年，重慶絕大部分建筑、化工和裝備制造企業(yè)均未為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險，僅有少數(shù)民營企業(yè)為單位中擔(dān)任重要職務(wù)的農(nóng)民工或業(yè)務(wù)骨干購買了養(yǎng)老保險[8]。這個調(diào)研報告是全國人大代表在《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》發(fā)布后首次做的專項調(diào)研。值得注意的是，這項調(diào)研關(guān)于“重慶農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率不足2%”的結(jié)論與勞動社會保障部此前調(diào)查得到的全國農(nóng)民工參保率不足40%的結(jié)論有較大差距。
　　全國政協(xié)委員王翔提交的《關(guān)于進(jìn)一步修改補(bǔ)充和完善農(nóng)民工參加“社?！庇嘘P(guān)法規(guī)的提案》指出，雖然農(nóng)民工最關(guān)心的是社保，最直接、最迫切需要解決的也是社保，但是在現(xiàn)實中農(nóng)民工都不愿意“參保”，或者是參保后又紛紛退保。其原因在于目前我國社會保險基金大多數(shù)實行地市級或縣級統(tǒng)籌，由此帶來的養(yǎng)老保險金關(guān)系不能異地轉(zhuǎn)移、醫(yī)療保險參保人不能異地就醫(yī)的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民工不愿意“參保”。要解決農(nóng)民工參加社保問題，是構(gòu)建社會主義和諧社會的迫切要求，關(guān)鍵要解決好企業(yè)之間、城市之間社保如何銜接的問題。
　　另一位全國政協(xié)委員龔建明提交的《關(guān)于推進(jìn)我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度建設(shè)的建議》指出，我國目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，在計算年限、繳費辦法和待遇享受等方面，都是依據(jù)城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)情況而定的，對農(nóng)民工這種特殊人群，存在制度缺陷和不合理性。現(xiàn)階段推行的養(yǎng)老保險基金區(qū)域統(tǒng)籌與農(nóng)民工跨省區(qū)流動存在尖銳矛盾，農(nóng)民工調(diào)換工作崗位后沒有辦法轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，即使個別的能轉(zhuǎn)移，但是費時費錢費精力，農(nóng)民工很難真正得到老有所養(yǎng)。為此，他建議在全國實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險繳費比例，同時調(diào)整現(xiàn)行養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移只轉(zhuǎn)個人賬戶基金的做法為既轉(zhuǎn)移個人賬戶基金又轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，以解決統(tǒng)籌基金不轉(zhuǎn)移造成的省與省之間的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌矛盾以及部分省統(tǒng)籌基金繳費比例低造成的統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移額少的矛盾，從根本上解決農(nóng)民工輸出大省在今后農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老時的“窮幫富”問題。同時，個人繳費比例給予農(nóng)民工優(yōu)惠[9]。
　　關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題，從制度設(shè)計的角度看，存在的主要問題是：首先，農(nóng)民工養(yǎng)老保險金不能隨人轉(zhuǎn)移，保險關(guān)系接續(xù)難。農(nóng)民工跨省區(qū)流動比例非常高，而社會養(yǎng)老保險實行的是區(qū)域統(tǒng)籌，跨省區(qū)流動后很難轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，因而只有選擇退保。其次，連續(xù)繳費15年的門檻難以跨越。參加社會養(yǎng)老保險連續(xù)繳費15年后方可享受養(yǎng)老待遇的規(guī)定，由于農(nóng)民工務(wù)工時斷時續(xù)，又不斷變換地點，所以就只有不斷地參保、退保、再參、再退，到最后，絕大多數(shù)人可能仍然無法邁過15年這道檻。對農(nóng)民工來說，與其這樣，不如退保，或者干脆不參保。第三，養(yǎng)老保險制度模式選擇問題，即是否同樣實行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)賬結(jié)合模式，或者是采取部分積累式養(yǎng)老保險還是完全積累式的養(yǎng)老保險。
　　對以上問題，全國政協(xié)委員陳萬志建議，應(yīng)該將養(yǎng)老保險分成兩個部分，一部分由全國統(tǒng)籌，農(nóng)民工和全體職工共同參加，保率較低，定義為“基本社保”。對農(nóng)民工只要求參加這部分社保，保率較低，具有全國范圍的流動性。而對原已參加社保的城市職工，則要求在參加基本社保的基礎(chǔ)上再參加“附加社保”，保費率相當(dāng)于工資的20%左右，繳費總額基本與現(xiàn)在的繳費比率持平，這樣可以使城里職工參加社保的水平與原來基本持平。全國政協(xié)委員王翔建議應(yīng)在《社會保險法》中明確規(guī)定：“建立社會保險流動合理機(jī)制，讓農(nóng)民工不因換地方、換企業(yè)時出現(xiàn)保險失效”。比如，在養(yǎng)老保險中可以規(guī)定，無論農(nóng)民工在哪個地區(qū)、哪個企業(yè)，工作干多久，只要他及時足額、交納了社保，交納的“保齡”可連續(xù)計算，只要滿了15年，就可享受養(yǎng)老保險。只有這樣，農(nóng)民工無論走到哪里，在哪里干活，在哪里繳費，都在社會保險的保障覆蓋之內(nèi)，都能享受社會主義制度的優(yōu)越性，享受社會主義大家庭的溫暖和人文關(guān)懷。
　　全國人大代表孫潔在向大會提交的《關(guān)于探索建立適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險制度的建議》中提出，“建立單一個人賬戶，不搞統(tǒng)賬結(jié)合的模式”。同時要求建立了個人賬戶的農(nóng)民工不允許退保[10]。應(yīng)該以“低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”為目標(biāo)，實行全國統(tǒng)一政策、分級管理的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，保證農(nóng)民工老有所養(yǎng)。該建議進(jìn)一步提出，建立個人賬戶要按照農(nóng)民工的身份證號碼實現(xiàn)一人一戶，該賬戶存額只能用于養(yǎng)老，不能提前支取，也不能退保。個人賬戶金額用完后，停止養(yǎng)老金支付，轉(zhuǎn)入農(nóng)村低保。而對于回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工，可繼續(xù)在原籍所在地參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，待本人達(dá)到最低領(lǐng)養(yǎng)老金年齡、經(jīng)本人申請經(jīng)辦管理部門批準(zhǔn)的，也可將農(nóng)民養(yǎng)老保險個人賬戶積累額并入本人在原籍的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。全國政協(xié)委員栗震亞也持有相同觀點[11]。對此，鄭功成代表提出了不同看法。鄭功成代表認(rèn)為，農(nóng)民工融入城市的前提是制度的統(tǒng)一。其中的難點是流動會導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益不斷受損[12]。他認(rèn)為農(nóng)民工分為三類：已經(jīng)市民化的農(nóng)民工、農(nóng)閑時出來打工但立足農(nóng)民的農(nóng)民工和流動性農(nóng)民工。由此，應(yīng)該分類分層保障農(nóng)民工權(quán)益而不是建立個人賬戶的方式[13]。如果僅僅單獨為農(nóng)民工建立一套個人賬戶，其實還是計劃經(jīng)濟(jì)時代按照城鄉(xiāng)分割的思維方式并把農(nóng)民工視為另類考慮的取向，它看起來是在保護(hù)農(nóng)民工，實際上卻是在繼續(xù)強(qiáng)化將他們排除在城市化進(jìn)程之外，實踐中也必然會損害他們的利益。他也認(rèn)為允許退保的養(yǎng)老保險制度是沒有意義的養(yǎng)老保險制度[14]。
　　
　　三、關(guān)于農(nóng)民工社會保障制度的構(gòu)建
　　
　　鄭功成代表作為學(xué)者早在2001年就提出分類分層構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度的觀點[15]。他認(rèn)為，工傷保險是所有農(nóng)民工都需要的，這一保險因為完全由雇主承擔(dān)繳費義務(wù)亦不構(gòu)成農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，從而是需要急切推進(jìn)的保障項目；其次是針對農(nóng)民工建立相應(yīng)的特殊社會救助制度，即在農(nóng)民工遭遇突發(fā)性的天災(zāi)人禍時能夠給以緊急救援，避免農(nóng)民工遇到困境時絕望；再次是考慮建立相應(yīng)的疾病醫(yī)療保障機(jī)制，解決農(nóng)民工的疾病風(fēng)險等；最后是建立相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度。在條件成熟時可以將不同制度并軌，最終向一元化的公平制度安排邁進(jìn)。這就是分類分層解決農(nóng)民工的社會保障。而勞動保障部社會保障研究所所長華迎放表示，農(nóng)民工工傷保險和大病醫(yī)療保障目前在政策層面已經(jīng)沒有任何障礙，需要進(jìn)一步推進(jìn)的是農(nóng)民工養(yǎng)老保險。農(nóng)民工養(yǎng)老保險所面臨的最大難題是保險關(guān)系如何轉(zhuǎn)移的問題?，F(xiàn)行的制度要求繳費夠一定年限才能享受養(yǎng)老待遇，而且由于統(tǒng)籌層次不同，很難跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)，這些與農(nóng)民工的流動性形成了鮮明的對比。這與代表委員們在實際調(diào)研后對問題的思考和判斷相吻合。
　　
　　筆者認(rèn)為，從農(nóng)民工目前的現(xiàn)實需求和生存狀況看，他們最急需的是工傷保險和醫(yī)療保險，在有關(guān)政策已經(jīng)出臺的情況下，如何盡快而有效地將他們納入到城鎮(zhèn)職工工傷保險和醫(yī)療保險體系中來，增強(qiáng)企業(yè)或用人單位的社會責(zé)任，以及提高企業(yè)為農(nóng)民工負(fù)擔(dān)工傷保險和醫(yī)療保險費的積極性，是目前最迫切的問題，也是需要我們重點思考的問題。2004年1月1日開始實施的《工傷保險條例》將農(nóng)民工全部納入了工傷保險的范圍，而工傷保險也是目前唯一對農(nóng)民工沒有制度和政策障礙的保障項目。盡管如此，農(nóng)民工參保率卻并不高，而工傷事故仍很頻繁。這說明一些勞動行政部門監(jiān)管不力，形同虛設(shè)。有關(guān)調(diào)查顯示，在一些工傷案件中，沒有一個案件中農(nóng)民工曾見到過安全監(jiān)督部門的工作人員到工廠或工地進(jìn)行勞動安全檢查。同時，勞動者已經(jīng)發(fā)生工傷向安全生產(chǎn)管理部門舉報的，也被拒之門外。這些均意味著工傷維權(quán)有著一個復(fù)雜而漫長的流程和難以承擔(dān)的成本。在養(yǎng)老保險方面，由于缺乏農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的強(qiáng)制性規(guī)定，企業(yè)為了逃避責(zé)任，降低成本，往往不與農(nóng)民工簽訂正式勞動合同，不愿為農(nóng)民工投保。而目前國家對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險立法規(guī)范不夠明朗，即使企業(yè)不為農(nóng)民工投保，也不會受到強(qiáng)制性懲罰。
　　從農(nóng)民工的處境看，欠薪、社會保障缺失和勞動關(guān)系失范仍是當(dāng)前農(nóng)民工問題的焦點、重點和難點，是迫切需要解決的三個主要問題，而農(nóng)民工缺乏應(yīng)有的政治權(quán)益保護(hù)以及話語權(quán)的缺失是這一問題的根本。這些因素是導(dǎo)致欠薪問題屢禁不止的重要原因，也是目前工傷保險和大病醫(yī)療保障在政策層面已沒有任何障礙的情況下農(nóng)民工依然享受不到應(yīng)有社會保障待遇的重要原因。盡管作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高議政機(jī)構(gòu)的“兩會”代表委員提出了內(nèi)容如此豐富的議（提）和建議案，但國家在農(nóng)民工社會保障方面出臺的全國性政策措施比較少，地方政府從各地實際情況出發(fā)制訂了一些政策措施，用來保障農(nóng)民工的基本生活條件。但從總體情況看，五年來在農(nóng)民工的生存狀況和權(quán)益維護(hù)方面并沒有實質(zhì)性的改善。對農(nóng)民工社會保障問題持續(xù)關(guān)注的陳萬志委員表示，盡管有答復(fù)稱“正在研究”、“逐步解決”，但他認(rèn)為這兩年來并沒有很大的進(jìn)展。前不久曝光的山西“黑磚窯”事件作為農(nóng)民工問題的一個極端表現(xiàn)有其歷史必然性。這表明農(nóng)民工的欠薪問題并沒有完全解決，至少長效機(jī)制并沒有建立起來，規(guī)范勞動關(guān)系的形勢依舊嚴(yán)峻，而農(nóng)民工的社會保障權(quán)益維護(hù)似乎還更為遙遠(yuǎn)。
　　
　　注釋：
　　[1]由于十屆全國人大五次會議上的代表提案和建議案尚未完全整理出來，故本文作者對十屆全國人大五次會議上的代表委員議（提）案和建議案的資料掌握有欠完整。
　　[2]鄭功成、黃黎若蓮：《中國農(nóng)民工問題：理論判斷與政策思路》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第6期。
　　[3]《盡快實現(xiàn)社保全國統(tǒng)籌》，2004年12月9日《成都日報》。
　　[4]孫潔：《關(guān)注農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會保障》，中國人大網(wǎng)2005年3月12日。
　　[5][6]《“兩會”代表獻(xiàn)計：社保如何惠及流動人口》，2006年3月6日《檢察日報》。
　　[7] 2007年3月5日 溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報告》。
　　[8]全國人大常委會辦公廳：《2006年全國人大代表專題調(diào)研報告》，2006年11月。
　　[9]《政協(xié)委員呼吁推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度建設(shè)》，2007年3月5日《長沙晚報》。
　　[10]《人大代表：農(nóng)民工養(yǎng)老保險不應(yīng)搞“統(tǒng)賬結(jié)合”》， 2007年3月8日《第一財經(jīng)日報》。
　　[11]栗震亞：《建立適合農(nóng)民工的養(yǎng)老保險》，新華網(wǎng)2007年3月3日。
　　[12]鄭功成、黃犁若蓮：《中國農(nóng)民工問題：理論判斷與政策思路》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第8期。
　　[13][14]《農(nóng)民工社保：“兩會”代表意見待統(tǒng)一》，載2007年3月9日《第一財經(jīng)日報》。
　　[15]鄭功成：《分類分層保障農(nóng)民工的權(quán)益》，2001年11月29日《經(jīng)濟(jì)日報》。
　　[16]鄭功成：《農(nóng)民工的權(quán)益與社會保障》，載《中國黨政干部論壇》2002年第8期。
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