我國(guó)緊急狀態(tài)法制的法理思考

滕宏慶

摘 要：緊急狀態(tài)法制之于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)意義重大，實(shí)屬于必要之法。而我國(guó)緊急狀態(tài)法制的法理基石，則應(yīng)當(dāng)包括緊急狀態(tài)法制的核心價(jià)值、原則問題、基本范疇和法律關(guān)系等方面。在確立了作為特別法的基礎(chǔ)上，進(jìn)而再對(duì)我國(guó)緊急狀態(tài)法制進(jìn)行憲法性安排。

關(guān)鍵詞：緊急狀態(tài)； 緊急狀態(tài)法制； 必要之法； 特別法

中圖分類號(hào)：D921

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-055X(2007)04-0030-05

考驗(yàn)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家法治程度的關(guān)鍵時(shí)機(jī)是在緊急狀態(tài)，而非平時(shí)。因?yàn)槭聦?shí)上，一個(gè)國(guó)家法治的發(fā)展和完善往往是通過應(yīng)對(duì)前所未有或突如其來(lái)的事件而實(shí)現(xiàn)的。^[1]同時(shí)，用法治手段來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。^[2]因而，緊急狀態(tài)法制之于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)意義重大，實(shí)屬于必要之法。在上個(gè)世紀(jì)我國(guó)建立的緊急狀態(tài)法制體系雖然在某些特定領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮了較好作用，但是總體上依然顯得過于粗疏和薄弱，因而進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)面臨著應(yīng)急法制供給不足的窘迫局面，尤其是我國(guó)近來(lái)又不斷遭遇了禽流感、水體污染、暴雪、強(qiáng)臺(tái)風(fēng)等突發(fā)事件的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這使得建立健全我國(guó)緊急狀態(tài)法制的工作更加緊迫。因此，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界需要共同深化對(duì)于緊急狀態(tài)法制理論的理解，進(jìn)而及時(shí)完備完善我國(guó)關(guān)于緊急狀態(tài)的立法框架和內(nèi)容。在這一背景之下，本文從我國(guó)緊急狀態(tài)法制的地位及原理出發(fā)，進(jìn)行了一些的探索。

一、緊急狀態(tài)法制：和諧社會(huì)的必要之法

構(gòu)建和諧社會(huì)一直以來(lái)都是人類孜孜以求的美好愿景，并為此而不懈努力著、探索著。對(duì)當(dāng)代中國(guó)而言，社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)具有豐富科學(xué)內(nèi)涵的嶄新的概念，即“我們所要建設(shè)的和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)實(shí)友愛、充滿活力、安定有序、人和自然和諧相處的社會(huì)”。^[3]應(yīng)該說(shuō)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是前無(wú)古人的偉大事業(yè)，也是一個(gè)涉及各個(gè)領(lǐng)域的巨大的立體工程，其中特別需要發(fā)揮法律功能。事實(shí)上，法律本身就是一種和諧，正如著名法學(xué)家龐德(R.Pound)所說(shuō)：“法律是調(diào)和、協(xié)調(diào)、折中這些彼此交叉和沖突的利益的努力。”^[4]216這是因?yàn)榉傻哪康?，“是增長(zhǎng)社會(huì)幸福的總和，因而首先要盡可能排除每一種趨于減損這幸福的東西。”^[5]345法律自身的和諧性特征也就決定了其在國(guó)家治理、社會(huì)發(fā)展中所發(fā)揮的獨(dú)特功能，即通過建立、施行和普遍遵守法律達(dá)致國(guó)家和社會(huì)的規(guī)則有序、公平正義，所以建立和諧社會(huì)必然要求實(shí)現(xiàn)法治，法治也正是和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。二者關(guān)系如此緊密，近來(lái)更是得到了國(guó)際領(lǐng)域的廣泛認(rèn)可和高度重視，并為此進(jìn)行了深入的研究探討，如“法治與國(guó)際和諧社會(huì)”便是2005年9月5日在北京開幕的第22屆世界法律大會(huì)的主題，來(lái)自60多個(gè)國(guó)家的1500多名代表齊聚北京、上海，就國(guó)際反恐、反腐敗國(guó)際合作等22個(gè)專題進(jìn)行廣泛討論，表達(dá)了人們對(duì)國(guó)際社會(huì)的公平、和諧與法治的共同追求。總之，在今天，法治與和諧社會(huì)已然成為了各個(gè)國(guó)家及國(guó)際社會(huì)所要面對(duì)的一項(xiàng)重要議題。

法治的達(dá)成首先需要具有完備完善的法制作為基礎(chǔ)，因而在構(gòu)建和諧社會(huì)中理應(yīng)強(qiáng)調(diào)法制的建設(shè)，以賦予國(guó)家權(quán)力行使合法性，并依法保障公民基本權(quán)利。和諧社會(huì)離不開法制，不僅是在國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)安定的條件之下，而且更應(yīng)當(dāng)在出現(xiàn)重大突發(fā)性公共危機(jī)事件之時(shí)。因?yàn)闅v史和現(xiàn)實(shí)都很清楚的表明，人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的過程中總會(huì)出現(xiàn)自然性或社會(huì)性因素導(dǎo)致的各種危機(jī)，其突發(fā)性、重大性、公共性已然成為構(gòu)建和諧社會(huì)的巨大障礙，尤其現(xiàn)代社會(huì)是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，突發(fā)事件不僅包括傳統(tǒng)的自然災(zāi)害和內(nèi)亂，而且包括事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。很難想象，一個(gè)社會(huì)如果難以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，每逢災(zāi)難，人民生活就被徹底打亂，損失慘重，談何和諧社會(huì)？因此，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件也就成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。然而，從觀察總結(jié)古往今來(lái)各國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的事實(shí)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，人們可以發(fā)現(xiàn)：缺乏緊急狀態(tài)法制的國(guó)家，其行使的緊急權(quán)力往往難以控制，常常侵害到基本人權(quán)，甚至加重后果釀成更大的危機(jī)；而具備緊急狀態(tài)法制的國(guó)家，則能夠合法行使緊急權(quán)力，保障最低人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)非常時(shí)期的非常法治。所以，用法治手段來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。^[2]因而，緊急狀態(tài)法制之于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)意義重大，實(shí)屬于必要之法，尤其是我國(guó)緊急狀態(tài)基本法和專門法的制定實(shí)施，根本上將有助于緊急權(quán)力的合法行使、公民基本權(quán)利的保障，最終促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

二、我國(guó)緊急狀態(tài)法制的法理構(gòu)造

由于緊急狀態(tài)法制乃是必要之法，具有重要地位，因而首要是建構(gòu)我國(guó)緊急狀態(tài)法制的法理基石，其主旨在于為立法、實(shí)踐確定其核心價(jià)值，實(shí)現(xiàn)價(jià)值、規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的三者互動(dòng)，即用價(jià)值來(lái)衡量規(guī)范，用規(guī)范來(lái)衡量現(xiàn)實(shí)，用現(xiàn)實(shí)來(lái)檢驗(yàn)規(guī)范和價(jià)值。在構(gòu)建核心價(jià)值之外，當(dāng)然還應(yīng)包括緊急狀態(tài)法制的原則問題、基本范疇和法律關(guān)系等方面的刻造。

構(gòu)造我國(guó)緊急狀態(tài)法制理論的肯綮之處是緊急狀態(tài)法制的價(jià)值，因?yàn)榉ǖ膬r(jià)值指導(dǎo)著法規(guī)范的制定和法的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)。考察西方兩種明顯差異但卻最具有代表性的緊急狀態(tài)法制觀，即自由主義和共和主義的觀點(diǎn)，值得關(guān)注的就是它們各自的側(cè)重角度，(注：自由主義和共和主義看待緊急狀態(tài)問題的視角是不一樣的，自由主義觀警惕著緊急權(quán)在緊急時(shí)期的可能被濫用而嚴(yán)重危及公民權(quán)利，而共和主義觀則是從國(guó)家安全的角度來(lái)論證國(guó)家緊急權(quán)的必要性。)雖然在早期兩者分別在不同法系國(guó)家都處于主導(dǎo)地位，但現(xiàn)代以來(lái)為因應(yīng)客觀形勢(shì)和吸納經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后，二者已經(jīng)得到相互補(bǔ)充。所以綜合二者優(yōu)長(zhǎng)，我國(guó)緊急狀態(tài)法制觀就應(yīng)當(dāng)攝含兩大方面：既要及時(shí)便宜有效的消解危機(jī)，從而維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，又要防止濫用緊急權(quán)力無(wú)視法治，保障最低基本人權(quán)實(shí)現(xiàn)。所以，我國(guó)緊急狀態(tài)法制的價(jià)值立場(chǎng)就在于規(guī)范國(guó)家緊急權(quán)力，保護(hù)危機(jī)中的人權(quán)。如此就為具有反秩序價(jià)值性的緊急狀態(tài)重建了一個(gè)非常時(shí)期的價(jià)值導(dǎo)向，并將另一類法制——緊急狀態(tài)法制——也統(tǒng)合在法治之下。

在追求這樣一個(gè)緊急狀態(tài)法制的價(jià)值中，還需要認(rèn)真對(duì)待該法制里的原則問題。法律原則固然與一般的規(guī)則不同，它實(shí)質(zhì)是法律思想，因而能夠更為深刻的昭示法的價(jià)值，而在原則的具體化中可以分為最高原則和下位原則，或基本原則和具體原則。對(duì)于緊急狀態(tài)法制而言，最高原則應(yīng)當(dāng)依然恪守憲法的四大基本原則，即人權(quán)保障原則、人民主權(quán)原則、法治原則和分權(quán)原則，因?yàn)榧幢銍?guó)家處于非常時(shí)期，也應(yīng)當(dāng)遵循憲法權(quán)威和憲法至上，所以，作為憲法規(guī)范的緊急狀態(tài)法制決不得超越憲法的框架。因而在這里我們應(yīng)借鑒自由主義理論家“一元憲法模式”的觀點(diǎn)，即不得在憲法之外創(chuàng)建緊急條款，從而排斥和架空憲法，因?yàn)閺臍v史來(lái)看，那將是極度危險(xiǎn)的。當(dāng)然，緊急狀態(tài)法制又必須具體化最高原則進(jìn)而形成兩大下位原則，即國(guó)家應(yīng)急性原則和合憲必要性原則，在這兩大原則之后還應(yīng)貫徹一系列具有針對(duì)性和操作性的更下位、更具體原則，包括：(1)行政應(yīng)急性原則；(2)公民基本權(quán)利最低保障原則；(3)救濟(jì)補(bǔ)償原則；(4)法律保留原則；(5)比例原則；(6)政府積極責(zé)任原則。(注：2005年2月28日十屆全國(guó)人大常委會(huì)舉行第十三次法制講座，聽取了國(guó)務(wù)院法制辦公室副主任汪永清題為《緊急狀態(tài)法律制度》的報(bào)告。他認(rèn)為制定有關(guān)緊急狀態(tài)法律，建議把握以下指導(dǎo)原則：有效控制危機(jī)和最小代價(jià)原則；把突發(fā)事件的預(yù)防和控制放在突出位置的原則；對(duì)公民權(quán)利依法予以限制和保護(hù)相統(tǒng)一的原則；建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)與綜合協(xié)調(diào)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的原則。)從而全面系統(tǒng)地為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施提供科學(xué)、權(quán)威、規(guī)范、統(tǒng)一的法律指導(dǎo)和保障，改變現(xiàn)有應(yīng)急法律條文簡(jiǎn)單、內(nèi)容原則抽象、可操作性差的狀況，便于依法行政、公眾守法和社會(huì)監(jiān)督，有利于實(shí)現(xiàn)建立法治政府、責(zé)任政府、陽(yáng)光政府和服務(wù)型政府的法律制度創(chuàng)新目標(biāo)。

除了關(guān)注價(jià)值和原則以外，緊急狀態(tài)法制的法理構(gòu)成要素應(yīng)當(dāng)還包括概念(基本范疇)與法律關(guān)系。筆者認(rèn)為，緊急狀態(tài)法制中的基本范疇主要有：緊急狀態(tài)、緊急權(quán)(力)、人權(quán)克減、最低基本人權(quán)，因?yàn)檫@些核心概念體現(xiàn)了緊急狀態(tài)法制中的兩大基本內(nèi)容和價(jià)值追求，同時(shí)它們也與國(guó)際人權(quán)公約中有關(guān)規(guī)定互相契合。另外，由于緊急狀態(tài)法制是調(diào)整規(guī)范當(dāng)國(guó)家或地方處于非常時(shí)期之時(shí)所產(chǎn)生的憲法性社會(huì)關(guān)系的獨(dú)立法律體系，所以在這樣一個(gè)特別法中所形成的法律關(guān)系則主要包括：國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的應(yīng)急職權(quán)關(guān)系、國(guó)家應(yīng)急職權(quán)與公民權(quán)利之間的關(guān)系、中國(guó)與外國(guó)的應(yīng)急關(guān)系、緊急狀態(tài)法與普通應(yīng)急法律之間的關(guān)系。故此，在法理上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的緊急狀態(tài)法制屬于憲法的特別法。(注：法理學(xué)以對(duì)特定的人、事項(xiàng)、空間、時(shí)間發(fā)生法律效力即發(fā)生特定的法律效力為特別法成立的依據(jù)，此為通說(shuō)。實(shí)際上，特定的人、事項(xiàng)、空間、時(shí)間之所以排除普通法(或稱一般法)的適用，是因?yàn)槠胀ǚㄖ械闹贫仍O(shè)計(jì)于此并不適合，只能另行做針對(duì)性的制度安排，由此形成了特別法且其法律效力優(yōu)先于普通法。因此，特別法的依據(jù)還在于其內(nèi)容的特殊性(參見沈宗靈主編：《法理學(xué)》，1994年7月第1版，第320頁(yè))。而以往關(guān)于普通法(一般法)與特別法的理論都是以代議機(jī)關(guān)的制定法為對(duì)象展開的，對(duì)憲法是否存在特別法學(xué)理上缺乏注意。這既可能是因?yàn)閼椪?shí)踐中沒有憲法特別法的實(shí)際存在，也可能是因?yàn)閼椃ㄒ幌蛳碛惺鈽s，被認(rèn)為是根本法、是母法，使得對(duì)憲法的法律性多所疏略(尤其于中國(guó)學(xué)界)。憲法的根本法地位極可能妨礙憲法存在特別法這一判斷的被接受。然而，只要承認(rèn)憲法的法律性，即承認(rèn)憲法應(yīng)該具備法律的基本屬性，那么就不應(yīng)該也不會(huì)因?yàn)閼椃ǖ母痉ǖ匚欢芙^承認(rèn)憲法也有其特別法的存在。(參見李琦：《特別行政區(qū)基本法之性質(zhì)：憲法的特別法》，載《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2002年第5期，第19頁(yè)))而其作為特別法的表現(xiàn)在于：首先，緊急狀態(tài)法制調(diào)整的也都是憲法性的社會(huì)關(guān)系，只是適用的特定時(shí)刻不同。筆者認(rèn)為，憲法中的緊急條款和緊急狀態(tài)基本法組成了緊急憲法，就一元憲法模式中平時(shí)憲法與緊急憲法的共同存在而言，緊急憲法無(wú)疑是憲法重要組成部分，或者說(shuō)是部門憲法之一。其次，由于緊急狀態(tài)法制發(fā)生法律效力的時(shí)間、空間以及設(shè)定的權(quán)責(zé)內(nèi)容、程序和人權(quán)克減與保障都與平時(shí)憲法適用根本不同，例如立憲主義講求分權(quán)制衡，但緊急狀態(tài)法制卻以緊急權(quán)為主導(dǎo)，立法民主和司法程序?qū)⒈缓?jiǎn)化、壓縮到較低甚至最低限度；再如立憲主義講求人權(quán)保障，但緊急狀態(tài)法制卻以人權(quán)克減為核心，某些基本權(quán)利如財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)將受到不同程度限制；還如緊急狀態(tài)法制將中止或減少某些法律的實(shí)施、立法權(quán)能減弱大大增加授權(quán)立法等等；所以，某種意義上可以說(shuō)緊急狀態(tài)法制是“反憲法”的，^[6]151但需要強(qiáng)調(diào)的是，既然作為憲法的特別法，緊急狀態(tài)法制首要仍然必須是尊重憲法權(quán)威和法治原則。

三、我國(guó)緊急狀態(tài)法制的憲法性安排

我們?cè)谖磥?lái)緊急狀態(tài)法制的立法中必須要注重其憲法的特別法的法理地位，并圍繞其價(jià)值和原則、概念和法律關(guān)系進(jìn)行開展，在實(shí)施依法治國(guó)方略、全面推進(jìn)依法行政的新形勢(shì)下，把突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)納入法制化軌道，按照憲政和行政法治的要求完善應(yīng)急法律規(guī)范，更有效地調(diào)整緊急情況下的各種社會(huì)關(guān)系，穩(wěn)健地維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，確保公民權(quán)利(特別是基本權(quán)利)獲得更有效的法律保護(hù)，公共權(quán)力(特別是行政權(quán)力)能夠更有效地依法行使，二者能夠兼顧協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，^[7]317最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)緊急狀態(tài)法制的法治化建設(shè)目標(biāo)。

為達(dá)致這一目的，緊急狀態(tài)法制的立法工作就顯得至關(guān)重要，首要就是立法模式的選擇問題。結(jié)合世界上憲法模式、基本法模式、專門法模式的自身特點(diǎn)，(注：憲法模式也就是根本法模式，主要特征是在成文憲法中予以規(guī)定緊急狀態(tài)，輔以其他相關(guān)授權(quán)立法從而構(gòu)成自上而下較為完整的非常時(shí)期法制體系。這種模式在當(dāng)今世界較為普遍，多數(shù)國(guó)家選擇于此，如德國(guó)、法國(guó)等。

與憲法模式(根本法模式)不同，緊急狀態(tài)法制的基本法模式是指該國(guó)憲法中沒有明確的緊急狀態(tài)專章規(guī)定或是沒有概括性的緊急狀態(tài)條款，而是由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)通過的緊急狀態(tài)基本法來(lái)調(diào)整規(guī)范緊急權(quán)和人權(quán)的限制與保障。這一類型的主要國(guó)家有美國(guó)、英國(guó)和加拿大。專門法模式是指雖然該國(guó)憲法沒有緊急狀態(tài)條款，也沒有緊急狀態(tài)基本法，但是立法機(jī)關(guān)針對(duì)某些特定緊急情勢(shì)進(jìn)行了專門立法予以調(diào)整和規(guī)范的模式。這種模式雖然沒有憲法模式和基本法模式那么具有宏觀性和抽象性，但起碼符合最低層面的法治原則，而且由于其專門性立法，所以對(duì)于特定緊急情勢(shì)的應(yīng)對(duì)非常恰當(dāng)實(shí)用，具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和適用性。這一模式的代表國(guó)家有日本、摩納哥和新西蘭。)以及我國(guó)緊急狀態(tài)法制立法現(xiàn)狀的分析，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采行憲法模式，即以憲法緊急條款為緊急狀態(tài)法制的核心，配合以緊急狀態(tài)基本法和專門法，從而為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共危機(jī)事件構(gòu)建出完整的緊急狀態(tài)法制體系。因而，緊急狀態(tài)法制的核心和主干規(guī)范包括：憲法中的緊急條款、統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和緊急狀態(tài)基本法。應(yīng)急法律規(guī)范體系中還要包括單行的部門應(yīng)急法、部門應(yīng)急法的實(shí)施細(xì)則及針對(duì)應(yīng)急法制某一環(huán)節(jié)或某一種類的專門立法等。所以，對(duì)于當(dāng)下中國(guó)而言，要盡快完善各層次、各領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范，關(guān)鍵是完善我國(guó)憲法中的緊急條款，并制定出我國(guó)的緊急狀態(tài)法和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法；此外，還要通過完善相應(yīng)的法律規(guī)范，逐步健全與重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制密切相關(guān)的法律制度，包括緊急權(quán)程序法制、緊急強(qiáng)制法制、政府信息公開法制、緊急征用(征收)法制、行政指導(dǎo)法制、緊急刑事法制、糾紛救濟(jì)解決法制、國(guó)家賠償(補(bǔ)償)法制、緊急民事法制等。

這里筆者將著重對(duì)我國(guó)憲法中已有的緊急條款的憲法性安排(Constitutional Arrangements)做進(jìn)一步的闡述。由于我國(guó)在2004年修憲時(shí)將“緊急狀態(tài)”載入憲法，從而確立了我國(guó)有關(guān)于緊急狀態(tài)法制的最高法律規(guī)范，也為制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法或緊急狀態(tài)基本法提供了憲法根據(jù)，標(biāo)志著一項(xiàng)嶄新的法制體系即將在我國(guó)建立起來(lái)。可是，從規(guī)范本身、法理基礎(chǔ)、國(guó)際趨勢(shì)、現(xiàn)實(shí)例證四方面的考量，筆者認(rèn)為我國(guó)憲法中的緊急條款應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步補(bǔ)充和修訂，其中最重要而且最有必要的是增修以下兩方面的條款。

(一)人權(quán)克減條款

建議憲法“第二章 公民的基本權(quán)利和義務(wù)”增加一條作為第57條：“緊急狀態(tài)期間，決定進(jìn)入緊急狀態(tài)的國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)限制或者中止憲法中公民的基本權(quán)利。但是，生命權(quán)、人格尊嚴(yán)和人道待遇、平等權(quán)、獲得公正審判權(quán)不得予以限制或者中止。”

這一條主要規(guī)范了兩個(gè)方面內(nèi)容：首先是人權(quán)克減問題，即緊急狀態(tài)中對(duì)于憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利有權(quán)機(jī)關(guān)可以限制或者中止。當(dāng)國(guó)家處于特定的非常時(shí)期，國(guó)家機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)中對(duì)公民基本權(quán)利作出克減是具有必要性、合理性和正當(dāng)性的，有關(guān)國(guó)際公約和國(guó)際組織也都對(duì)此表示認(rèn)可，由于此系對(duì)基本權(quán)利的概括性限制條款，所以多數(shù)國(guó)家都將此寫入憲法，因而如果我國(guó)僅把此款載入緊急狀態(tài)基本法，是與其地位和作用不相符合的。

其次是人權(quán)最低標(biāo)準(zhǔn)，這一款最為重要，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)在憲法中予以規(guī)定最為妥當(dāng)。由于中國(guó)政府已經(jīng)簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，雖然尚未批準(zhǔn)，但從保護(hù)人權(quán)的基本理念出發(fā)和我國(guó)2004年修憲確立的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款精神出發(fā)，該公約的第4條規(guī)定并不與我國(guó)現(xiàn)行的人權(quán)法律保障體系存在根本性的價(jià)值沖突，因此，也不應(yīng)當(dāng)作出保留或解釋性說(shuō)明。所以據(jù)此，筆者認(rèn)為生命權(quán)作為人個(gè)體存在的前提理應(yīng)受到起碼的保護(hù)，人格尊嚴(yán)和人道待遇則要求公民免于虐待或酷刑、免于奴役，以及不受歧視的平等權(quán)，獲得司法救濟(jì)的公正審判權(quán)，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶畹拖薅鹊谋Ｕ?，而不得成為緊急權(quán)力限制的公民基本權(quán)利和自由。而且，只有將它們規(guī)定在憲法之中，才能使之獲得憲法保留，并且通過實(shí)行具有實(shí)效性的違憲審查制度，從而最終建立對(duì)于這些基本權(quán)利以及其他基本權(quán)利的絕對(duì)保障模式，即“依據(jù)憲法的保障”模式，此也是具有極為深遠(yuǎn)意義的。

(二)國(guó)家緊急權(quán)條款

1、將憲法第67條全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)第20項(xiàng)(注：現(xiàn)條文：“(二十)決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”。)修改為：

①“決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)。實(shí)施期限不得超過6個(gè)月，如果超過6個(gè)月仍需實(shí)施緊急狀態(tài)，必須由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)全體組成人員的三分之二以上的多數(shù)通過?！?/p>

②“緊急狀態(tài)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照法律規(guī)定實(shí)施或授權(quán)實(shí)施國(guó)家緊急權(quán)。緊急狀態(tài)期限屆滿，或者期限屆滿之前，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況，作出全國(guó)或者省、自治區(qū)、直轄市全部或者部分地區(qū)解除緊急狀態(tài)的決定。”

修改后條文第①項(xiàng)首先確定了全國(guó)或者省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)的期限——6個(gè)月，同時(shí)對(duì)于這個(gè)層次的緊急狀態(tài)延長(zhǎng)作出明確規(guī)定，即首次決定進(jìn)入緊急狀態(tài)僅需要相對(duì)多數(shù)，但只有經(jīng)過絕對(duì)多數(shù)或超多數(shù)(Supermajorities)才可以續(xù)展緊急狀態(tài)。其次，修改條文第②項(xiàng)賦予了全國(guó)人大常委會(huì)專屬的國(guó)家緊急權(quán)，此涉及到我國(guó)緊急狀態(tài)所有的三個(gè)層次，而出于便宜和效率的考慮，其可以通過立法授權(quán)方式給其他國(guó)家機(jī)關(guān)(主要是國(guó)務(wù)院)行使，這種授權(quán)應(yīng)當(dāng)包括事前授權(quán)，也包括事后確認(rèn)授權(quán)，以給實(shí)踐中執(zhí)行機(jī)關(guān)為及時(shí)快速應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)而在事前采取了緊急措施提供合法性基礎(chǔ)。第三，關(guān)于緊急狀態(tài)的解除，包括兩種情形：一種是期限屆滿解除，一種是提前解除；而且對(duì)于我國(guó)三個(gè)層面的緊急狀態(tài)，即全國(guó)，省、自治區(qū)、直轄市，省、自治區(qū)、直轄市的部分地區(qū)的緊急狀態(tài)，都是由全國(guó)人大常委會(huì)作出決定。由此，該條將明確我國(guó)緊急狀態(tài)的決定、解除、期限和延長(zhǎng)，以及緊急權(quán)的賦予等多方面的基本內(nèi)容。

2、將憲法第80條國(guó)家主席職權(quán)(注：現(xiàn)條文：“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，公布法律，任免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)，發(fā)布特赦令，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令?！?修改為：“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，公布法律，任免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)，發(fā)布特赦令，宣布進(jìn)入和解除緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令?！?/p>

國(guó)家主席代表中華人民共和國(guó)，對(duì)內(nèi)對(duì)外由其宣布進(jìn)入和解除緊急狀態(tài)最為適合，同時(shí)也符合我國(guó)憲法設(shè)計(jì)的國(guó)家機(jī)構(gòu)框架，以及符合國(guó)際人權(quán)公約有關(guān)正式宣布的程序性要求。

3、將憲法第89條國(guó)務(wù)院職權(quán)第16項(xiàng)(注：現(xiàn)條文：“(十六)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”。)修改為：“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，并由國(guó)務(wù)院總理宣布，實(shí)施期限不得超過3個(gè)月?！?/p>

2004年憲法修正案第26條和第27條確立了全國(guó)及個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的緊急狀態(tài)的決定和宣布機(jī)關(guān)和程序，相比之下，第29條則僅規(guī)定了國(guó)務(wù)院對(duì)于省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)的決定權(quán)，沒有宣布機(jī)關(guān)和程序，所以需要補(bǔ)充完整。首先，對(duì)于我國(guó)緊急狀態(tài)的第三層面，即省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的緊急狀態(tài)，決定權(quán)屬于國(guó)務(wù)院，宣布權(quán)由總理根據(jù)決定進(jìn)行宣布。這主要是考慮到突發(fā)事件如果只是在我國(guó)部分地方出現(xiàn)，而并未對(duì)國(guó)家整體安全和全社會(huì)正常秩序構(gòu)成威脅，所以要快速反應(yīng)和應(yīng)急。同時(shí)，這也并未有悖于相應(yīng)的國(guó)家人權(quán)公約，因?yàn)閮H僅國(guó)家的部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，并非全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，因而無(wú)需國(guó)家最高代表予以宣布，而且由作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的首腦——總理進(jìn)行宣布，也是正式宣布。其次，規(guī)定國(guó)家部分地區(qū)的緊急狀態(tài)的實(shí)施期限較短，只有3個(gè)月，而且不能夠得到續(xù)展，目的是通過減少時(shí)間，降低公民基本權(quán)利受到緊急狀態(tài)和國(guó)家緊急權(quán)濫用威脅的可能性。第三，由于前面在全國(guó)人大常委會(huì)行使國(guó)家緊急權(quán)方面作出了規(guī)定，所以國(guó)務(wù)院的應(yīng)急措施必須符合授權(quán)規(guī)定和法律規(guī)定。此外，國(guó)務(wù)院決定部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)的解除也是在上一條文中作出了規(guī)定。

總之，筆者認(rèn)為通過在憲法中設(shè)置人權(quán)克減條款和人權(quán)最低標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家緊急權(quán)條款是最為基礎(chǔ)、最為關(guān)鍵的，也是符合現(xiàn)代緊急狀態(tài)法制的法理要求的，更是符合現(xiàn)代各國(guó)緊急憲法的發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)際公約要求的。至于對(duì)于這些緊急憲法條款的進(jìn)一步精細(xì)化規(guī)范，則有待于在緊急狀態(tài)基本法和專門法中得到充分體現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蘇 力. 通過應(yīng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)展完善法治 [N]. 人民日?qǐng)?bào)，2003－6－11(8).

[2] 范季海. 保障和諧社會(huì)的重大立法 [N]. 人民日?qǐng)?bào)，2005－3－30(14).

[3] 社論. 構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì) [N]. 人民日?qǐng)?bào)，2002－2－26(1).

[4] [法]邊沁. 道德與立法原理導(dǎo)論 [M]. 北京：商務(wù)印書館，2000.

[5] [愛爾蘭]J·M·凱利. 西方法律思想簡(jiǎn)史 [M]. 王笑紅譯．北京：法律出版社，2002.

[6] 李 林. 法治與憲政的變遷 [M]. 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.

[7] 韓大元、莫于川. 應(yīng)急法制論：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制的法律問題研究 [M]. 北京：法律出版社，2005.