慈善立法緩緩推進

陳統(tǒng)奎

慈善立法最難邁過的一個門檻,是“明確政府規(guī)范慈善行為的權力界限”?

8月22日,三位民政部正副部長出席國務院新聞辦的新聞發(fā)布會,副部長竇玉沛透露了一個振奮人心的消息:《慈善法》已再度列入國務院立法計劃?有消息稱,年底《慈善法》草案有望向社會公布,并于明年提交全國人大審議,“2009年前將可能獲得通過”?

近年來,《慈善法》的立法呼聲日益高漲,民政部早于2005年正式啟動《慈善法》的起草工作,2006年《慈善事業(yè)促進法》草案出臺并被列入國務院年度立法計劃,準備于2007年提交全國人大審議?不料,草案在內(nèi)部引發(fā)爭議,幾易其稿,至今未進入下一步立法程序?

著名電視主持人?全國政協(xié)會員楊瀾去年曾提交提案,建議加快慈善立法進程?她認為慈善事業(yè)在中國的發(fā)展不夠迅速,“無法可依”是第一位的原因?

去年12月,在無錫舉行的第二屆中華慈善文化論壇上,鳳凰衛(wèi)視老板劉長樂對比中美兩國慈善捐款數(shù)額后深有感觸地說:“這是令人難過的事情,中國公益機構10年來共得到近100億元的捐贈只相當于美國戴爾電腦公司創(chuàng)始人邁克爾·戴爾一人捐贈的數(shù)目?”

先開渠,后放水

《慈善法》在起草階段就幾度徘徊,行進緩慢,這是意料中的事?“慈善立法,被許多學者認定為和《物權法》一樣,是一項重要的退耕還林的努力,將對改善社會生態(tài)起到不可替代的作用!”國務院法制辦政法司處長朱衛(wèi)國曾借專家之口道出《慈善法》的立法本意,民政部法制辦主任王來柱則形象地把這項立法工程稱為“先開渠,后放水”?

《慈善法》草案之爭議主要表現(xiàn)在兩個問題上,一是慈善到底是靠政府還是靠民間,二是靠“大款”還是靠大眾?立法者中間,持“靠政府?靠‘大款”者與持“靠民間?靠大眾”者一時不能達成共識,尚需磨合?

由誰主辦?這是現(xiàn)代慈善事業(yè)的標志性指標,《慈善法》不能不予以確認,也就是說必須清晰地回答“慈善到底是靠政府還是靠民間”?

改革開放以前,中國政府在救助貧弱群體方面“大包大攬”,被稱為全能政府,對于老百姓的捐贈熱忱并不樂見,一種怕“丟面子”的心理讓慈善事業(yè)退居幕后?甚至到了1980年代后期,東部沿海一個城市遭遇罕見臺風襲擊,市民自發(fā)掀起捐贈活動,不料市府發(fā)出通告,要求市民相信政府有能力安排好災民的生活,不要再到市府捐錢捐物?

從1949年到1992年的43年間,中國內(nèi)地沒有一家慈善組織,而從1993年到2001年出現(xiàn)了172家,這是中國內(nèi)地第一波的慈善組織?這項事業(yè)發(fā)端于1990年代中期并非偶然,作為從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟轉型的一個環(huán)節(jié),政府開始淡出一些社會服務活動,并成立了一批慈善機構,例如因主持“希望工程”而聞名的中國青少年基金會,以及中華慈善總會等?藉此良機,草根慈善組織如雨后春筍般破土而出,但力量微弱?

不過,由于受“制度慣性”影響,恢復慈善事業(yè)以來,沿襲了由政府機構壟斷慈善事業(yè)的格局,形成了制度變遷中的路徑依賴,一方面,社會大眾對身邊的貧困現(xiàn)象習慣于追問政府責任和依賴政府救助;另一方面,慈善活動?慈善機構多依附于政府,政府重視的地方募款數(shù)額過億,政府意興闌珊的地方募款區(qū)區(qū)數(shù)百萬?兩相對比,給人制造了一種錯覺,“靠政府則慈善興”?殊不知,“政府重視”背后,“政治運動”式的“攤派任務”屢見不鮮?

遺憾的是,這種錯覺被部分立法者吸收成為其立法意志,因而主張慈善事業(yè)“靠政府”?去年12月,記者曾采訪時任香港民政事務局局長的何志平先生,他認為“慈善事業(yè)靠政府”這種提法不科學?在何志平看來,作為平衡大局的宏觀管理者,政府制定的是面對大眾的福利政策,扮演的是一個公平?公正的社會資源分配者角色,與慈善無關,因為這是政府的“財政責任”?

何志平說,慈善事業(yè)的核心問題并不是讓老百姓捐更多的錢,而是“這些錢給誰,誰來干,為誰而干”,說白了是一種權力分享,授予民間慈善組織整合?分配社會資源的權力,讓公民參與社會治理?

換言之,開放慈善事業(yè)就是開放社會,讓民間與政府共同分享社會治理的資源?朱衛(wèi)國的態(tài)度是很鮮明:“慈善靠民間,而不是靠政府”,“慈善有了自己的空間,才有可能有自己的作為”?

大款與大眾之爭

有一種觀點認為,慈善是用富人的錢為窮人服務,是殺富濟貧?慈善事業(yè)究竟“靠‘大款還是靠大眾”?各方意見紛紛?

邁克爾·戴爾?比爾·蓋茨?沃倫·巴菲特?李嘉誠……一個又一個當今大富豪,雙手一揮個人賬戶上的上百億美元便成為善款,搖身一變成為世界上最著名的慈善家?慈善似乎是富人的游戲?

記者采訪的一些中國企業(yè)家,在詢問他們“慷慨指數(shù)”時,得到的答復往往是:企業(yè)尚在爬坡階段,“心有余而力不逮”?他們大多也認為“慈善是富人的游戲”?

2006年7月,朱衛(wèi)國就慈善立法去美國考察,在紐約參加了一個關于企業(yè)社會責任的論壇,有不少世界500強的大公司代表參加?朱衛(wèi)國獲悉,“就是這些大公司,它們的捐贈在2000億美元的慈善捐贈中所占有的比例并不高”,比例最大的是個人捐款,“那些個人的捐款多數(shù)來自收入尚不足中等的群體”?數(shù)字很枯燥,但能說明真相?美國的社會捐款中,70%來自于成千上萬普通公眾每月幾美元?幾十美元的小額捐款?

支持“靠大款”的立法者并不是不知道這些事實,但仍堅持己見,究其原因,或許有二:一是靠“大款”見效快;二是中國普通百姓為住房?教育?醫(yī)療等硬開支已傷元氣,不忍再向他們募捐?

記者曾采訪中國教育發(fā)展基金會首任理事長?原教育部副部長張保慶,他便是一名“靠大款”的行動者,“中國真正有錢人還是少數(shù),包括我們的公務員等大量人員,掙的錢并不多,還要維持自己的生活,省點錢養(yǎng)老,還有子女教育,看病?好多人叫我發(fā)起個人募捐,我想,這個以后再說?現(xiàn)在,還是先找有能力的人來捐”?

張保慶現(xiàn)在做的主要工作是登門拜訪企業(yè)家或親自給企業(yè)家寫信,像吉利集團董事長李書福等企業(yè)家一捐就是上千萬元,中國教育發(fā)展基金會成立一周年時,張保慶主要靠“大款”已經(jīng)募集善款逾2億元,見效之快令人刮目相看,而批評者則認為靠大款“施舍”不利于培養(yǎng)健康的慈善文化?

“慈善立法要弘揚的是平等主體之間出于真誠友愛和關懷而做出的善舉,而不是出于廉價的同情和憐憫,而作出的‘高尚秀?”朱衛(wèi)國是支持“靠大眾”的,他說“靠大眾”才能培養(yǎng)一個成熟的公益社會,慈善捐贈才不會因經(jīng)濟的不景氣而出現(xiàn)大的波折?

共富·共有·共享

兩個爭議之外,慈善立法最難邁過的一個門檻,是“明確政府規(guī)范慈善行為的權力界限”?具體而言,就是規(guī)范政府行為由“無所不為”向“有所為有所不為”轉變,立法者面臨的是智慧與膽識的雙重考驗?

人們期待的《慈善法》不應是一部“部門利益促進法”或“部門權力保障法”,去為某些部門跑馬圈地,它應該在慈善領域勒住權力的野性,不給非法?虛偽?欺詐?貪婪等留置空間?

“現(xiàn)代慈善事業(yè)是一種有組織的公眾參與的社會行動,而絕非個人的善心善舉,更不是政府收取‘準稅收的另一資金渠道?”學者指出,既放權,又“放錢”,才能使民間慈善力量活起來,而不是相反?

2007年傳來的一個好消息是,“兩會”期間通過了修訂的《企業(yè)所得稅法》,把抵扣比例從3%提高到12%,也就是說,企業(yè)捐款額度在應納稅所得額的12%以內(nèi),企業(yè)可以享受免稅待遇,“這對進行捐贈的企業(yè)是一個很大的鼓勵”(民政部副部長李立國語)?

這就是政府“放錢”的最新例證?之前,3%的規(guī)定意味著,如果企業(yè)慈善捐款超過企業(yè)所得的3%,還得為所捐款項納稅,“這是無法調(diào)動企業(yè)個人進行慈善捐贈積極性的”(李立國語)?這項規(guī)定的立法原意很明顯,政府有意限制企業(yè)財富流動方向?

如今“抵扣比例”一下子提高9個百分點,如果企業(yè)愿意,它可以把這筆財富捐給慈善組織而無須納稅,而這正是政府有意“放錢”給民間的結果?這正好說明,慈善的本質(zhì)不是募款的多寡,而是政府有意讓資源流向何處,由接受者去“幫困濟貧”,分擔責任?

如果政府愿意,“抵扣比例”還可以繼續(xù)提高,這正是“小政府?大社會”的漸進之路?所謂“小政府”,不僅僅是“精簡機構”,其實質(zhì)是“限制政府權力”,由全能政府向有限政府轉變?

“民政部……支持公募性和非公募性基金會的設立與發(fā)展,形成更多的籌集資金?動員群眾的組織平臺?”8月22日,在國務院新聞辦的新聞發(fā)布會上,李立國明確表態(tài)?這是一個“放權”的信號?

據(jù)悉,《慈善法》將對慈善機構的具體制度和機制做出明確規(guī)定,而對慈善機構的規(guī)范幾乎無一例外成為各國慈善立法的重點,避免慈善機構成為權力的傀儡?金錢的奴隸,抑或淪為犯罪的工具?擁有公信力的慈善機構方能承接政府有意釋放的慈善資源(權?錢?人等)?