自治：中國鄉(xiāng)村民主的走向

于曉偉

[摘 要]通過對四川、湖北兩省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的探討研究，提出這種領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式深刻體現(xiàn)了我國鄉(xiāng)村民主由傳統(tǒng)的村民參與的模式向自我治理的方向轉(zhuǎn)變，表明了自治是我國鄉(xiāng)村民主的最終走向。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村 自治 民主 直選

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中國民主的選項

（一）何謂村民自治

何謂自治？自治是主體（個人、集體、地方或民族）憑借自己的意志管理自己，而無需別的主體直接控制的一種治理形式。主權(quán)自治、地方自治到社會自治是自治概念在邏輯上的三個發(fā)展層次。

從《村民委員會組織法》第一條“為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主……”和《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑的形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”的規(guī)定來看，村民自治的主體是村民，客體是“群眾自己的事情”。

由此看來，我國的村民自治是一種社會自治，其含義主要包括四個方面：

民主選舉，即直選；民主決策，即通過村民會議決定重大事項，通過村民代表會議研究日常工作；民主管理，通過制訂村民自治章程或村規(guī)民約，建章立制實現(xiàn)規(guī)范化管理；民主監(jiān)督，即實行村務(wù)、財務(wù)公開，民主評議干部，建立重大事項匯報制度。

（二）從村民自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一種最基本的行政建制，但存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位，各類機(jī)構(gòu)關(guān)系不順，社會改革不配套，還有行政機(jī)構(gòu)中客觀存在的“帕金森定律”，使得的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革困難重重。走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中“減漲怪圈”，解決機(jī)構(gòu)冗員問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重中之重。

而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中領(lǐng)導(dǎo)干部是怎么產(chǎn)生的，又怎么會越減越多呢？這就引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)利來源實質(zhì)與形式的矛盾，長期以來，形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力來自于本級區(qū)域的公民，但實質(zhì)上是來自于上級領(lǐng)導(dǎo)部門，主要職能是完成上級主管部門布置的各項任務(wù)。所以從村民自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，是自治層次上從社會自治到地方自治的延伸，特別是把村民自治中領(lǐng)導(dǎo)人的直接選舉引申到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生在村民自治的基礎(chǔ)上實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，國家的行政權(quán)力將逐步退出鄉(xiāng)村的政治領(lǐng)域，實鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就應(yīng)該成為改革的重要目標(biāo)。這樣的改革既能解決由收取稅費而產(chǎn)生的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，又能為國家與社會的良性互動打下基礎(chǔ)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一種政治設(shè)計

1831的美國被托克維爾認(rèn)定經(jīng)歷過“民主”這場社會革命并“使這場革命發(fā)展得最完滿和最和平的國家”。托克維爾的考察表明，典型的美國地方政治新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，是自發(fā)形成的， “在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活”。1831年，新英格蘭州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度已比較成熟，它成為美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的典型表現(xiàn)形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度實行直接民主與議行合一制。

二、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生的初步嘗試

在中國的現(xiàn)實環(huán)境中實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，條件還不充分，但是要走出中國20多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的怪圈，滿足民眾民主的要求，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾自我治理的土壤，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治首先在選舉領(lǐng)導(dǎo)人上起步了。

（一）四川遂寧步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長

1998年12月，四川省遂寧市步云鄉(xiāng)進(jìn)行了直選鄉(xiāng)長的改革，經(jīng)全體選民投票，原鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋以50%的得票率當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第12屆鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人代會以鼓掌方式“確認(rèn)”了這一結(jié)果。2001年12月步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長任期已滿，此次實行“半直選”：由全體選民直選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進(jìn)行等額選舉。經(jīng)過全體選民投票，譚曉秋以52.91%的得票率勝出。在隨后的鄉(xiāng)人代會上，譚曉秋以高票當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第13屆鄉(xiāng)長。

（二）湖北咸安區(qū)兩票推選，交叉任職。

湖北咸安區(qū)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人大會兩票推選，競爭產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的“半直選”，同時實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府交叉任職的方式，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的機(jī)構(gòu)及治理方式。2003年，咸安區(qū)選舉的步驟為：自薦報名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審查資格；以由各村黨員及群眾代表（每10個農(nóng)戶一個代表）以海選方式推舉候選人，區(qū)委常委會按推薦票數(shù)及考核情況確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員正式候選人；先召開鎮(zhèn)黨代表大會，代表選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委委員；區(qū)委確定兩名黨委書記兼鎮(zhèn)長的候選人兩人，在代表會上演說，代表當(dāng)場提問，全體黨代表投票產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委書記。在人大會上，由黨代會上產(chǎn)生的黨委書記作為鎮(zhèn)長候選人，實行等額選舉，并從其他黨委委員及群眾推薦的非黨候選人中產(chǎn)生三名副鎮(zhèn)長。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中的領(lǐng)導(dǎo)人作用

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中，通過直選或半直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人，通過自治組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會或黨政交叉任職，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)。然而，需要強(qiáng)調(diào)的一點是：“立法與行政工作都是就近在被統(tǒng)治者的面前完成的”。在管理公共事務(wù)過程中，通過直選或半直選產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人相比，由領(lǐng)導(dǎo)者變?yōu)榉?wù)者，由唯上不唯民變成了唯民為民，由上級意志的執(zhí)行者成為鎮(zhèn)民利益的維護(hù)者，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人更應(yīng)該盡快適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，作好協(xié)調(diào)者﹑服務(wù)者﹑代言人。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的影響

（一）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉，構(gòu)建社會主義新農(nóng)村

中共“十五大”提出“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情”，十五屆五中全會公報也曾明確宣布，要“加強(qiáng)民主政治建設(shè)，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，擴(kuò)大公民有序參與”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革恰恰就是“擴(kuò)大公民有序參與”的重要途徑，它通過建立一種規(guī)范化、程序化、公開化的民意表達(dá)和政治選擇機(jī)制，能使民眾的根本利益通過現(xiàn)代法治的形式得到有序而合法的體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選同時還是強(qiáng)化農(nóng)民民主權(quán)利與主體地位的有效途徑。

（二）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉，加大基層民主建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選是推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的重要載體和突破口，對基層民主的產(chǎn)生了如下推動力1．激活了基層民主政治資源，為進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，帶動和示范民主提供了實戰(zhàn)經(jīng)驗。2．激發(fā)了群眾的民主熱情，群眾的民主權(quán)利得到了保證。深化干部管理體制改革的有效途徑，形成了一整套民主直選的程序和運行的辦法，推進(jìn)了干部管理體制。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“直推直選”試點工作作為有益的探索，提供了經(jīng)驗，引起了巨大震動，但也存在如下值得人們進(jìn)一步深思的問題：

1．一些干部對農(nóng)村村民委員會實行直接選舉還存在模糊認(rèn)識，突出表現(xiàn)是存在“三個擔(dān)心”：一是擔(dān)心“出亂子”，有些地方的領(lǐng)導(dǎo)怕實行直接選舉會失控、出亂子;二是擔(dān)心“失權(quán)威”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)心民主選舉的村委會班子只對下，不對上，失去對村里領(lǐng)導(dǎo)的指揮權(quán)。三是“下位子”。一些平庸的村干部擔(dān)心村民直接選舉失去“上面”的保護(hù)，會使自己落選。

2．許多農(nóng)民還缺乏應(yīng)有的權(quán)力意識，不習(xí)慣通過民主或法律程序來表達(dá)、實現(xiàn)和保護(hù)自己的權(quán)益;或者把希望寄托在干部身上;還有的農(nóng)民把民主理解成為自己想干什么就干什么，自治就是一切事情都得由自己決定，誰也管不著等等。

還有選舉過過程中信息不對稱，程序不合理，個別地區(qū)選舉受家族、惡勢力的干擾，直選領(lǐng)導(dǎo)人的考核升遷罷免問題，由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選制度還存在很多需要完善的地方，但局部自治體制的推進(jìn)和選舉機(jī)制的變革，還是有其深遠(yuǎn)的影響和意義的。