物權(quán)法：為了保障生活的權(quán)利

阿　計

2007年3月16日，十屆全國人大第五次會議通過了近年來中國最重大的立法成果之一——物權(quán)法。在中國向民法社會轉(zhuǎn)型的時代大背景下，作為民法典最核心的部分，物權(quán)法被譽為現(xiàn)代法制大廈中的“支架性法律”，不僅建構(gòu)了一個鼓勵創(chuàng)造財富、愛護財富、積累財富的制度環(huán)境，而且為“到2010年形成中國特色的社會主義法律體系”邁出了歷史性一步。海外輿論亦對中國的物權(quán)法給予極大期待，視其為“是否繼續(xù)堅持改革開放的風(fēng)向標(biāo)”，“真正走向市場經(jīng)濟的重要里程碑”。

舉國智慧鑄造權(quán)利法則

在物權(quán)法誕生之前，“物權(quán)法熱”已連續(xù)數(shù)年占據(jù)社會焦點之列，這在中國的公共生活中幾無先例。這番“人皆言物權(quán)”的社會圖景，令人有恍如隔世之感。在物法權(quán)草案露面之前，中國十多部涉及物權(quán)的法律中都找不到“物權(quán)”兩字，比如，《民法通則》是1986年出臺并沿用至今的基本民事法律，但涉及物權(quán)的一節(jié)卻采用了一個冗長而“古怪”的名稱——“財產(chǎn)所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”。

從更遙遠(yuǎn)的歷史緯度看，中國曾長期奉行重農(nóng)抑商、刑法至上的政策，并無現(xiàn)代意義的民法、私權(quán)概念。新中國成立后直至上世紀(jì)80年代初，公有制、計劃經(jīng)濟以及“大公無私”的思想意識一統(tǒng)天下，私人所有、財產(chǎn)交易毫無生存空間，這種特殊的時代背景，注定了民法制度發(fā)育不良，而“物權(quán)”概念更是毫無必要。

物權(quán)立法的滯后，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的危機。由于對財產(chǎn)缺乏安全感，一些先富群體或揮霍無度或轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，2000年的統(tǒng)計表明，中國當(dāng)年資金外流高達(dá)510億美元，竟比國家花大力氣引進的外資還多40億美元；在法律缺席的情況下，一些人開始尋求權(quán)力對財產(chǎn)的庇護，于是官商勾結(jié)、權(quán)力尋租又成了難以割除的經(jīng)濟病瘤；與富人相比，平民財產(chǎn)和公有財產(chǎn)同樣面臨威脅，前者典型當(dāng)數(shù)使百姓痛失家園的野蠻拆遷、不公征地事件，后者典型則是撬挖社會主義墻腳的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象……

物權(quán)立法的最早“熱身”是從法學(xué)界開始的。從上世紀(jì)90年代初起，一批中國頂尖的民法專家開始引進物權(quán)理論，其后又?jǐn)M制了物權(quán)法草案建議稿。但與學(xué)界形成對比的是民間的觀念匱乏。極具黑色幽默的一個故事是，2002年底物權(quán)法草案進入審議程序后，一位北京市民在接受街頭調(diào)查時，如此真誠地“解釋”物權(quán)：“人有人權(quán)，物權(quán)就是物的權(quán)利唄，我說最近我的電腦怎么老死機呢，敢情跟我鬧物權(quán)呢！”

社會認(rèn)知的缺失，意味著物權(quán)立法在中國還缺乏必要的人文基礎(chǔ)。于是立法機關(guān)、專家學(xué)者又擔(dān)負(fù)起了知識啟蒙的重任，“物權(quán)”這個令國人倍感陌生的概念，開始漸漸深入人心。

與“全民啟蒙”相伴的是“全民立法”。2005年7月10日，三審過后的物權(quán)法草案向社會全文公布征求意見，在40天時間里，立法機構(gòu)共收到11543件公眾意見。在物權(quán)法制訂過程中，立法機關(guān)還先后召開了一百多次座談會、論證會，圍繞一部法律如此高密度、大范圍地拓寬意見渠道，堪稱史無前例。

除了官方開辟的渠道，由高等院校、社會團體乃至小區(qū)業(yè)主等自發(fā)舉辦的各種民間研討會也是此起彼伏。而在大眾傳媒、學(xué)術(shù)期刊、網(wǎng)絡(luò)論壇上，物權(quán)法成了最熱門的討論話題，進而引發(fā)了中國立法史上最大規(guī)模的爭議。從學(xué)者們最為關(guān)心的公私財產(chǎn)能否平等保護等宏大話題，再到百姓牽腸掛肚的小區(qū)車位歸屬、征收拆遷補償?shù)让裆鷨栴}，物權(quán)法草案的每個細(xì)節(jié)都遭遇了紛爭不止的論辯。

自2002年底進入初審程序后，物權(quán)法草案在四年多的時間里接受了全國人大常委會7次審議，才在此次全國人代會最終審議后方成正果。而此前，一部法律接受審議的最高次數(shù)是5次。不難推測，物權(quán)法所創(chuàng)造的總計8次的審議紀(jì)錄將長期難以打破，甚至可能成為絕響?！俺Ｒ?guī)”的審議歷程，標(biāo)志著“民主立法”、“科學(xué)立法”、“審慎立法”等嶄新的立法理念已經(jīng)逐漸生長起來。

從知識啟蒙到觀念推廣，從利益博弈到意見對抗，物權(quán)立法在很大程度上已演變成一場法治思想解放運動，彰顯著動員民間力量推動立法改革和社會轉(zhuǎn)型的努力。與此同時，如何在各階層充分對話、論辯的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)學(xué)者理性、民眾認(rèn)識、現(xiàn)實國情、公共利益、百姓權(quán)利等諸多層面的高度融合，亦對立法機關(guān)構(gòu)成了最大考驗。波瀾起伏的物權(quán)立法歷程，讓我們看到了全民族的熱情，也看到了政治家的勇氣、立法者的智慧。

國計民生凸現(xiàn)中國特色

在民事法律體系中，物權(quán)法是最具個性化的。一部成功的物權(quán)法，固然需要移植世界先進的物權(quán)規(guī)則，但更需要立足本國的現(xiàn)實體制、歷史文化、道德意識、傳統(tǒng)習(xí)慣等等。有統(tǒng)計表明，中國物權(quán)法70％以上的規(guī)定有別于西方國家的物權(quán)法。從宏大的立法原則，到細(xì)微的民生關(guān)懷，處處可見“中國特色”的立法努力。

在物權(quán)法中，最為典型的本土化標(biāo)本莫過于“平等保護”原則。與只規(guī)范私人財產(chǎn)權(quán)的西方國家物權(quán)法相比，中國以公有制為主體、多種所有制并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，注定中國的物權(quán)立法必須回答“公私財產(chǎn)孰輕孰重”。物權(quán)法的答案是：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！比欢∏∈沁@項“平等保護”原則，成為立法過程中的爭議焦點。有人提出，憲法規(guī)定“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”，而表述保護私有財產(chǎn)的條款卻沒有“神圣”兩字，因此，物權(quán)法的“平等保護”原則不符憲法。

其實，只要梳理一下中國憲法的變遷，就不難澄清一些模糊認(rèn)識。1993年憲法修訂后，明確規(guī)定“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”，以公平競爭為特征的市場經(jīng)濟，必然要求對不同經(jīng)濟主體平等保護。2004年憲法修訂后，明確強調(diào)了對私有財產(chǎn)的保護，這為“平等保護”原則進一步奠定了憲法基礎(chǔ)。

在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，“平等保護”原則最終在物權(quán)法中得以確立。按照“平等保護”原則，物權(quán)法對國家、集體、私人三種所有權(quán)分別設(shè)計了保護性機制，而國有資產(chǎn)流失問題，尤其受到了特別關(guān)注。

種種跡象表明，頻繁上演的監(jiān)守自盜、低價賤賣等鬧劇，使國有資產(chǎn)成為經(jīng)濟領(lǐng)域中受害最甚的對象。耐人尋味的是，就在物法權(quán)緊鑼密鼓制定之時的2004年，香港中文大學(xué)教授郎咸平公開質(zhì)疑科龍電器董事長顧雛軍“套取”國有資產(chǎn)，引發(fā)了海內(nèi)外關(guān)注的“郎顧之爭”，這場風(fēng)波最終以顧雛軍鋃鐺入獄而終結(jié)，而國資流失問題則進一步成為輿論焦點。

作為對社會呼聲的回應(yīng)，物權(quán)法針對國資流失現(xiàn)象設(shè)計了特別規(guī)定：“違反國有財產(chǎn)管理規(guī)定，在企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易等過程中，低價轉(zhuǎn)讓、合謀私分、擅自擔(dān)?；蛘咭云渌绞皆斐蓢胸敭a(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。”在物權(quán)法中如此詳盡地列舉“吞吃社會主義免費午餐”的各種花招，不難體味立法者的良苦用心。

物權(quán)法的另一中國特色是關(guān)注民生。物權(quán)法在法律層面第一次確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，這將有助于農(nóng)民利益的最大化，有專家將其譽為“獻給廣大農(nóng)民的大禮包”。而針對城市中業(yè)主、開發(fā)商、物業(yè)公司之間錯綜復(fù)雜的沖突局面，物權(quán)法專設(shè)了“業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)”一章。綠地、車庫、車位歸誰所有？住宅能不能“變身”成餐館歌廳？業(yè)主能不能更換開發(fā)商指定的物業(yè)公司？哪些事情要業(yè)主共同說了算……諸如此類的小區(qū)“死結(jié)”，都能從物權(quán)法中找到有利于業(yè)主的解套依據(jù)。

最能體現(xiàn)民生關(guān)懷的，還數(shù)物權(quán)法對征地、拆遷問題的制度安排。近年來，城市拆遷、農(nóng)村征地成了公權(quán)力侵犯私權(quán)利的重災(zāi)區(qū)，進而觸發(fā)了當(dāng)下中國最為劇烈的社會矛盾。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前的上訪事件中，約有三分之一以上因拆遷、征地而起。

2004年3月憲法修訂后，“私產(chǎn)入憲”成為當(dāng)時最具突破意義的憲政思維。其后不久，一個經(jīng)典的維權(quán)形象開始在全社會流傳：63歲的北京老人黃振氵云為了擋住企圖轟他出門的強制拆遷人員，高高舉起了一本新版的憲法文本。這是悲壯的一幕，也是無奈的一幕，多少人期望，除了提綱挈領(lǐng)的憲法，還能有一部細(xì)致入微的物權(quán)法來保護他們家園。

自物權(quán)法草案三審起，原先規(guī)定得較為原則的國家征收制度開始受到立法者的重點“照顧”，先是提出了“合理補償”、“妥善安置”等重要理念，其后又不斷加以細(xì)化。在最終誕生的物權(quán)法中，針對農(nóng)村征地、城市拆遷的補償問題作出了極為詳盡的規(guī)定，如此精雕細(xì)琢的“權(quán)益補償大餐”，使國家征收制度最終成為一個“百姓權(quán)益精細(xì)化”的權(quán)利樣本。

民生的背后是民權(quán)，民權(quán)的背后是公正！對民生問題的真誠關(guān)懷，使物權(quán)法真正成為一紙“公民財產(chǎn)權(quán)利保障書”，也從本源意義上證明了“法乃善良公正之術(shù)”。

物權(quán)難題考驗立法智慧

物權(quán)法的核心是不動產(chǎn)，而不動產(chǎn)的核心又是土地。在實行土地私有化的西方國家，土地能直接進入市場交易。但在中國，土地所有權(quán)歸屬國家或集體，不能買賣，土地使用權(quán)則多種多樣。土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的特殊國情，使得因土地權(quán)益而產(chǎn)生的矛盾沖突，成了典型的中國式物權(quán)難題。而在現(xiàn)有的土地管理體制下，如何最大限度地保護公民的土地權(quán)益，也成了對立法者智慧的最大考驗。

在物權(quán)法制訂過程中，曾有一個“人心惶惶”的“70年大限”問題。所謂“70年大限”，是指城市居民購買房產(chǎn)之后，雖然對房屋享有永久的所有權(quán)，但房屋底下的建設(shè)用地使用權(quán)卻只有70年的期限。許多人因此忐忑不安：續(xù)期申請不批準(zhǔn)怎么辦？到期后會不會只給一點補償就收走土地？為了解除城市業(yè)主的普遍性憂慮，物權(quán)法明確規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后自動續(xù)期，輿論普遍視其為送給城市居民的一顆定心丸。

在農(nóng)村社會，也彌漫著一股不安的情緒。中國的改革最初是由農(nóng)村土地承包制啟動的，目前一些地方正面臨一輪新的承包期，政策會不會變？是“繼續(xù)承包”還是“土地大換”？成了農(nóng)民心頭最現(xiàn)實的擔(dān)心。為此，物權(quán)法七審后特別增加規(guī)定，土地承包期屆滿以后，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家規(guī)定繼續(xù)承包。立法機關(guān)表示，如此規(guī)定就是要給農(nóng)民吃一顆定心丸。

不過，并非所有的土地物權(quán)難題都能在現(xiàn)實條件下順利破解。在物權(quán)法制訂過程中，“宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓”就成了考察中國物權(quán)難題的一個典型樣本。

不少人士認(rèn)為，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該徹底放開，才能使農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地由“死產(chǎn)”變成“活產(chǎn)”，幫助農(nóng)民解決融資難等問題，走上致富之路。不過亦有許多人士擔(dān)憂，住房、宅基地是農(nóng)民最后的生活保障，如果允許轉(zhuǎn)讓或抵押，一旦農(nóng)民生活發(fā)生巨變，就會陷入無依無靠的絕境，進而引發(fā)嚴(yán)重的社會危機。

從立法機關(guān)到學(xué)界民間，宅基地難題成了難分勝負(fù)的爭論焦點，而法律草案亦不斷處于變動之中，始終無法取得共識。鑒于目前中國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，在全國范圍放開宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟，立法機關(guān)做出了維護現(xiàn)有體制的決斷，同時為了給今后的法律、政策調(diào)整留下余地，物權(quán)法規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！?

與能夠自由流通的城市房產(chǎn)相比，農(nóng)村的宅基地難題實際上觸及了城鄉(xiāng)財產(chǎn)權(quán)利的二元分割。因此，宅基地問題的圓滿解決，有賴于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、建立農(nóng)村社會保障體系、拆除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等根本性、體制性的變化。而物權(quán)法目前的制度安排，恰恰為未來可能的變遷提供了改革空間和法理依據(jù)。

雖然一些較為理想化的條文最終沒有現(xiàn)身物權(quán)法，一些具有“中國特色”的物權(quán)難題也有待進一步破解，但是以“定分止?fàn)?，物盡其用”為基本功能的物權(quán)法，已如立法機關(guān)所言，“重點解決了現(xiàn)實生活中迫切需要規(guī)范的問題”。更重要的是，物權(quán)法架構(gòu)了一套富于中國特色的物權(quán)規(guī)則，并為未來留下了巨大的想象空間。對于正處于改革轉(zhuǎn)型途中、全力奔向國富民強的中國社會而言，也許正可以套用一句話——物權(quán)法不是萬能的，但沒有物權(quán)法是萬萬不能的！

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物權(quán)法立法進程

1993年，八屆全國人大常委會首次將物權(quán)法列入立法計劃，但因經(jīng)濟體制改革正在深入及理論研究不足，當(dāng)時立法條件并不成熟。

1998年3月，受全國人大常委會法工委委托，江平、王家福等9位法學(xué)專家成立民法起草工作小組，包括物權(quán)法在內(nèi)的民法典，開始正式提上議事日程。

1999年10月，梁慧星教授領(lǐng)銜的中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所完成了物權(quán)法草案建議稿。2000年12月，中國人民大學(xué)王利明教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組，亦完成了一份物權(quán)法草案建議稿。

2001年底，在“社科院草案”與“人民大學(xué)草案”的基礎(chǔ)上，全國人大常委會法工委擬定了物權(quán)法草案征求意見稿，并下發(fā)有關(guān)方面征求意見。

2002年12月，由物權(quán)法等9編內(nèi)容組成的民法草案提請九屆全國人大常委會一審，此次審議被視為物權(quán)法草案的初審。

2004年10月，物權(quán)法草案提請十屆全國人大常委會二審，私產(chǎn)保護受到高度重視，豐富了公眾關(guān)注的建筑物區(qū)分所有權(quán)等內(nèi)容。

2005年6月，物權(quán)法草案三審，重點解決物權(quán)法急需規(guī)范的現(xiàn)實問題，對不動產(chǎn)登記制度、征收制度等做出了重大改進，并對草案進行了一些通俗化改造。

2005年7月10日至8月20日，物權(quán)法草案公開征求意見，全國人大常委會法工委隨后歸納出意見比較集中的10個問題。

2005年9月，物權(quán)法草案四審，對征收征用、擔(dān)保物權(quán)等一系列問題做出進一步修改。

2006年8月，物權(quán)法草案五審，進一步明確國家經(jīng)濟制度、強調(diào)平等保護的原則，并加大對國有資產(chǎn)的保護力度，物權(quán)法制訂自此進入攻堅階段。

2006年10月，物權(quán)法草案六審，對城市住宅用地續(xù)期，小區(qū)車位、車庫歸屬等問題作了進一步完善。

2006年12月，物權(quán)法草案七審，除進一步完善城鎮(zhèn)集體財產(chǎn)歸屬、農(nóng)村土地承包期等涉及國計民生的規(guī)定外，還對農(nóng)村宅基地能否轉(zhuǎn)讓等爭執(zhí)焦點做出了最后安排，并決定提請全國人代會審議。

2007年3月16日，十屆全國人大第五次會議審議并通過物權(quán)法。