黨政主導(dǎo)與市場經(jīng)濟(jì)的二重奏

趙　義

黨政主導(dǎo)，不僅僅是指黨政掌握核心市場資源，更多是指中國黨政的層級政治結(jié)構(gòu)。中央和政治中間層的權(quán)力結(jié)構(gòu)的周期性變動對于中國市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)的形成起到了極大作用。

自從15年前正式確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的道路以來，中國上演了無數(shù)個人發(fā)達(dá)、地區(qū)飛騰的奇跡，一時商業(yè)和政治英雄的出局，企業(yè)的周期性震蕩，某個地區(qū)的整體塌陷，也是不絕上演。這里既有把美好人性和天賦發(fā)揮到極致的典范，也有將潛規(guī)則發(fā)揮到無以復(fù)加地步的梟雄。最終，他們不是接受市場這只無形的手的裁判，就是要在黨政主導(dǎo)與市場經(jīng)濟(jì)的二重奏下起舞。

黨政主導(dǎo)和所謂的自由放任和政府干預(yù)兩種市場經(jīng)濟(jì)模式中的后者是完全不同的概念(雖然黨政主導(dǎo)包含政府干預(yù))，因為政府干預(yù)這個因素只能部分解釋中國15年如此豐富多彩的“興亡史”，比如說宏觀調(diào)控導(dǎo)致的企業(yè)周期性震蕩和塌陷。政府干預(yù)，人們是可以學(xué)習(xí)和適應(yīng)的，但黨政主導(dǎo)可能意味著一種宿命。

這里說的黨政主導(dǎo)，也不僅僅是指黨政掌握核心市場資源，更多是指中國黨政的層級政治結(jié)構(gòu)，是中國實行市場經(jīng)濟(jì)面臨的遺產(chǎn)。套用英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家博蘭尼的說法，中國的市場經(jīng)濟(jì)是鑲嵌在這種層級結(jié)構(gòu)中的。慣常的說法是中央和地方，或者說中央和政治中間層(省以下每一級黨政相對于上級來說也是中間層)。中央和政治中間層的權(quán)力結(jié)構(gòu)的周期性變動對于中國市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)的形成起到了極大作用。

放權(quán)讓利到提高中央政府汲取能力

1992年實行市場經(jīng)濟(jì)之后，80年代鼓勵地方之間的經(jīng)濟(jì)競爭的做法(“放權(quán)讓利”)以慣性也在延續(xù)。鼓勵地方之間的經(jīng)濟(jì)競爭曾經(jīng)被認(rèn)為解釋中國經(jīng)濟(jì)增長的一個重要因素，甚至有人認(rèn)為，正是由于激烈的地區(qū)競爭，使得中國政府的效率和基礎(chǔ)設(shè)施迅速提高到可以和其他經(jīng)濟(jì)競爭的水平。

但為市場經(jīng)濟(jì)正名之后，在“大干快上”的氣氛下，其短期效應(yīng)開始放大。到后來就成為今天仍然是中央政府整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序重要目標(biāo)的地方保護(hù)主義(全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組成立至今已經(jīng)6年多)。在90年代中期，人們談起中國大國之難的時候，地方保護(hù)主義必定是赫然在列的。1993年夏天，時任總書記的江澤民和時任國務(wù)院副總理的朱镕基聯(lián)手應(yīng)對經(jīng)濟(jì)大局，成為那年中國最重要的事件。為了約束地方官員的“大干快上”，除了“16條”之外，中南海還連發(fā)7個指示，國務(wù)院派出了10個督察組到全國20個省區(qū)(后來又增加了7個)監(jiān)督和檢查。

在約束地方官員，控制經(jīng)濟(jì)過熱的背后是對中央政府財稅汲取能力下降的擔(dān)憂。1993年著名的《國家能力報告》甚至提到了分裂的危險。1994年的央地財政分權(quán)，是黨政主導(dǎo)史上的一個重要事件。這次分權(quán)有三個特點：第一是大部分公共服務(wù)(普通教育、醫(yī)療、綠化、交通等)都下放給地方政府；第二是稅收的大頭集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)0在這個環(huán)節(jié)里，中央政府又通過增值稅的方式獲得收入的大頭(75％)；第三是稅收外的土地收益，非正式地界定給了地方政府。

今天人們談到高房價，數(shù)量驚人的失地農(nóng)民時，經(jīng)常會追溯到1994年，地方政府獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，才導(dǎo)致了后來的地方政府“以地生財”的強(qiáng)大沖動。問題的另一面是，為了競爭，地方政府用自己在一級土地市場上獲得的收益，大舉投資基礎(chǔ)設(shè)施，并以低價土地的方式，對工業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，使我國工業(yè)在全球競爭中，獲得了超乎尋常的競爭力。其結(jié)果是直接導(dǎo)致工業(yè)稅收大增。中央稅收后來的超速增長，部分就是來源于這種地方政府地租收益的轉(zhuǎn)移。

雖然財政分權(quán)了，但國家權(quán)力和國家能力的悖論決定了效果不會立竿見影。朱镕基1998年就任國務(wù)院總理后，以鐵腕著稱。當(dāng)年為了實現(xiàn)工商稅收過千億，百萬稅收大軍傾巢出動。同時誓言要徹底查清已經(jīng)發(fā)生的走私案件，緝私罰沒收入全部上繳中央財政，中央財政留30％，其余的緝私部門和省平分。1999年著名的廈門遠(yuǎn)華走私大案爆發(fā)。2000年廣東潮汕地區(qū)“騙稅經(jīng)濟(jì)”也徹底塌陷。

一屆政府的施政未必本屆就得到收益。1998年朱镕基就任國務(wù)院總理時，推行的是發(fā)行國債，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極財政政策。到本屆政府，中央稅收的超速增長持續(xù)如此多年，這種政策才逐漸淡出。

對中間層與市場聯(lián)盟的認(rèn)可

除了因為遏制經(jīng)濟(jì)過熱風(fēng)險，中央必須約束中間層(比如2004年的鐵本事件)，為了提高中央財力，要和中間層分享企業(yè)稅收外，相當(dāng)一段時間內(nèi)，中央并不排斥中間層與市場聯(lián)盟。特別是提出三個代表之后，這種聯(lián)盟也獲得了一定的政治正當(dāng)性。

并且，這種認(rèn)可也是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心決定的。畢竟中國的超大性，決定了中央政府的基本路線，必須預(yù)留給中間層自由裁量的部分。在實行市場經(jīng)濟(jì)的一段時間里，由于微觀利益集團(tuán)的弱小，這種自由裁量權(quán)決定了政治中間層充當(dāng)了創(chuàng)新主體。

由于都是持續(xù)在規(guī)則破立、合法和非法之間走鋼絲，也決定了市場經(jīng)濟(jì)大海里的主體傾向于借助中間層的庇護(hù)。一段時間里大行其道的“紅帽子”企業(yè)就是典型例子。比如從1998年起，私營企業(yè)獲得了合法直接從事對外貿(mào)易的權(quán)利，消除了在外貿(mào)政策上不同類型企業(yè)之間的不平等，越來越多的溫州私企才摘掉了“紅帽子”。

事后看不能不說，地方新興官僚和企業(yè)家的聯(lián)盟，是中國創(chuàng)造出小地方走出大企業(yè)奇跡的最不壞的選擇，其活下來的幾率更大，尤其是在家電行業(yè)。在世紀(jì)之交，他們的命運也開始分化。有成功突圍，跨過產(chǎn)權(quán)門檻者，有繼續(xù)堅守，追求世界聲譽(yù)者，也有大量的出局：80其中之曲折故事，就是今天也未必能完全為人所知。

事實證明，正是市場的力量在改變著這種聯(lián)盟。市場的興起，給了有的人在增量里確立個人產(chǎn)權(quán)的通道，市場的競爭，迫使一些地方的新興官僚繼續(xù)“改革”，比如1998年開始蘇南進(jìn)行第二次改制。改革開放后新興的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)蓬勃地區(qū)(在計劃經(jīng)濟(jì)時代，反而多是“落后”地區(qū))幾乎都經(jīng)歷過類似過程。

這種聯(lián)盟的方向也不止一種。2004年，安徽蕪湖地區(qū)紅頂商人成群的現(xiàn)象一經(jīng)新華社報道后，引起了廣泛關(guān)注。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的有為官員直接披掛上陣，可能源于企業(yè)家創(chuàng)業(yè)的制度成本過高，也可能是對所謂“壟斷產(chǎn)生效益，壟斷產(chǎn)生效率”的肆無忌憚的癡迷。至于有些地方官員成為不法商人的保護(hù)傘，則是這種聯(lián)盟的變質(zhì)。

對中間層與市場聯(lián)盟的認(rèn)可，并不代表中央的無所作為。一是從根本上講，中央并不愿意看到地方權(quán)力的市場化，因此在制度上是主張黨政干部不得在企業(yè)兼職，上世紀(jì)90年代中期以后，在清理政府部門辦企業(yè)的過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過脫鉤摘帽的事情。這對一些地方的脫帽行動實際上是個契機(jī)。另一方面是，中央關(guān)注國有資產(chǎn)的保值增值。雖然，隨著90年代推行的抓大放小和大國企的興起，中央對地方企業(yè)的利益更直接只是體現(xiàn)在稅收方面，但十六大以后更注重社會公平，對中間層與市場聯(lián)盟實際又套上了另外一個緊箍咒。企業(yè)改制也成為反腐敗的重點區(qū)域。

實際上，在進(jìn)入新世紀(jì)之后，即使在原來被認(rèn)為企業(yè)家和地方新興官僚聯(lián)盟做得比較好的地方，一些代表局部潰爛的大案也爆發(fā)了比如南海華光騙貸案。

又一次調(diào)整

2003年以后，隨著和諧社會，科學(xué)發(fā)展觀，五個統(tǒng)籌，更加注重社會公平等的提出，市場經(jīng)濟(jì)所鑲嵌的那個層級結(jié)構(gòu)面臨著變化。中央的新戰(zhàn)略和政治中間層的慣性又產(chǎn)生了距離。政治中間層和市場的聯(lián)盟也面臨著新的約束。

如果說，在徹底以經(jīng)濟(jì)為中心的時候，政治中間層和市場的聯(lián)盟還能起到“破壞性創(chuàng)造”的作用，在追求社會公平的時候，這種聯(lián)盟并不具備動力進(jìn)行創(chuàng)新。因此，過去5年，在政治中間層，雖然不時實行某個點上的追求社會公平的政策，但多局限在一些財政性的照顧上，一旦涉及對一種利益格局的調(diào)整的時候，多是模棱兩可。搞社會公平，不像搞經(jīng)濟(jì)一樣，具有進(jìn)行深刻制度創(chuàng)新的動力。這說明，政治中間層和市場聯(lián)盟這么多年，已經(jīng)將政治中間層“公司化、市場化”的烙印刻得太深。這無形中提高了中央推行新戰(zhàn)略的成本。在中央的壓力之下，新一輪的“上有政策，下有對策”可能會泛濫。

對另一個主角市場經(jīng)濟(jì)主體(更準(zhǔn)確地說是掌握資本的人)，始終面臨一種誘惑：對產(chǎn)權(quán)的饑渴，對“落后生產(chǎn)力”的依賴以及對日益減少的非市場化資源的爭奪。因此，對與政治中間層的聯(lián)盟，他們是仍將注意維系的。但隨著中央對政治中間層貫徹新戰(zhàn)略問責(zé)的加深，另一種性質(zhì)的企業(yè)的周期性塌陷(而不是正常的優(yōu)勝劣汰)有可能出現(xiàn)。

是徹底打破政治中間層和市場聯(lián)盟的時候了。