海洋立法亟待破冰

胡家源

“舟山群島的某些礁石，是國家確定領海邊界的基準點所在，毀壞了它們，我們的海洋國土將面臨缺失的危險?！币苍S是國家海洋局高級工程師許森安的這番話，讓楊海倫感覺到，他正在做的一些事情，除了拯救自己的家鄉(xiāng)外，還有更重要的意義。

7月18日下午，一場名為“海島立法與法律適用性研討”的閉門會議在華東政法大學的交誼樓悄悄地進行著，與會者的身份從現(xiàn)任最高人民法院副院長到原解放軍海軍部隊副司令員，再從政界到學界，不一而足，這只是楊海倫參與策劃的海洋論壇國際高層研討會的一個序幕。

在會議開始之前，他向大家展示了舟山群島被野蠻開發(fā)的影像記錄，礁石被鏟平鋪成一條狹長的造船碼頭，海島上不停地閃現(xiàn)出一個個血紅色的爆破點……事實上，楊的正式身份是上海外灘藝術館館長、環(huán)境藝術家，作為一個舟山人，這幾年來目睹的家鄉(xiāng)海洋開發(fā)的狀況令他擔憂。與創(chuàng)作哲理性的現(xiàn)代中國畫相比，通過參與組織一些公共領域政策的研究和討論來推動問題的解決，似乎更接近他心中的理想。

“類似舟山海洋開發(fā)這樣的個案，在全國不算少數(shù)，通過立法司法的途徑介入，比自己以勢單力薄的民間身份去呼吁能解決的問題當然要更多一些?！睏詈悓τ浾弑硎尽?/p>

抱有這種想法的顯然不止他一個，在論壇輾轉(zhuǎn)邀請到的海洋專家和高層官員中，來自中國社科院世界政治與經(jīng)濟研究所的高恒教授告訴記者，盡管中國的“海洋國土”有300多萬平方公里，是一個海洋大國，也是世界造船前兩名的貿(mào)易大國，但由于國內(nèi)立法跟不上，造成國際海洋法賦予的很多權(quán)利中國無法去爭取和享受，損害的是國家利益。

“在這種與國外(海洋霸權(quán)國家)爭、與國內(nèi)(地方保護部門)斗的過程中，很多問題不光涉及一個地方、一個部門，是需要中央統(tǒng)一考慮的?！彼硎?。

2005年，高恒參加了首屆在浙江寧波象山舉行的海洋論壇，這是一次由掛靠國家海洋局的太平洋學會主辦的官方論壇，全國人大常委會副委員長蔣正華的到場給那次論壇定下了一個基調(diào)，即圍繞海洋管理、海洋環(huán)保和海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展做文章。

高恒也認為，今年的這一屆論壇，相比之下多了些民間和學術的成允從立法角度來關注沿海開發(fā)和海洋保護，有朝著務實方向轉(zhuǎn)變的良好跡象，“現(xiàn)在人們提起海洋開發(fā)容易海洋保護難，還是回到地方保護主義的老話題，其實缺乏相關具體的法律條文，也是一個重要原因”。

在這樣的共識下，第二屆海洋論壇被挪到了上海和舟山，高恒還把遠在北京的一些原海軍老將領、最高人民法院的大法官，以及三屆人大委員、原中國船舶工業(yè)總公司的老工程師請到了這里。一個沒有交待的背景是，這些老干部擁有直接向中央?yún)R報的特殊途徑。正如參會的海軍學術研究所方堃研究員所言，“局部的研究探討也是一種突破，對中央決策也會有參考價值，進而帶動整體問題的解決?！?/p>

立法與開發(fā)的賽跑

“他們把燈塔炸了!100年來為漁船指引方向的燈塔，不復存在了!”楊海倫剛剛接到舟山群島村民傳來的消息，開發(fā)的隆隆炮聲已經(jīng)摧毀了始建于1870年、可稱作遠東第一塔的花鳥燈塔，放下電話的他一臉氣憤和無奈。

其實，近半個世紀來，中國沿海一直在發(fā)生著這樣的故事。

在科技發(fā)展的引領下，特別在改革開放政策的推動下，沿海的城市和農(nóng)村，紛紛激蕩起排山倒海般令人目眩的開發(fā)熱潮，寸土寸金的概念很快延伸為寸海寸金，捕撈、養(yǎng)殖、港口、航運、圍墾、旅游、采礦、石油等等，各行各業(yè)都想在海上一展身手。

“同一海域，你想養(yǎng)殖，我想建港，他想圍墾，捷足先登者、勢強力大者先得利，想占多少就占多少，想干什么就干什么。元序、無度、無償?shù)拈_發(fā)，已經(jīng)帶來了一系列嚴重的后果和不可挽回的損失?！迸c會的一位老海洋專家這樣嘆息道。

我國東海曾被稱為“魚倉”，幾十年的狂捕濫撈，大小黃魚、墨魚、帶魚四大傳統(tǒng)經(jīng)濟魚類已近枯竭；大規(guī)模挖砂、圍海，使全國的紅樹林面積已由40年前的42萬公頃減少到1．5萬公頃，幾十個港口、海灣功能萎縮，甚至有些已失去通航價值；文昌魚、白海豚等大批珍稀魚類已近滅絕。

盡管在進入21世紀以前，中國已經(jīng)建立了包括《領海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》在內(nèi)的海洋基本法律，以及包括《漁業(yè)法》等在內(nèi)的行業(yè)管理法規(guī)，但是，基本法律只能解決國與國之間的爭端。而各涉海行業(yè)制定的單項法規(guī)，又只能對某一種海洋資源的開發(fā)保護管理起作用，由于立法的角度不同和行業(yè)的局限，強調(diào)本行業(yè)利益和需求而忽視其他產(chǎn)業(yè)，成為這些法律條文背后的通病。

事實上，早在20世紀80年代中期，國家海洋局就正式啟動了海洋綜合管理的立法工作，但直到1993年5月，財政部和國家海洋局才聯(lián)合發(fā)布《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，這還僅僅是一個部門規(guī)章。由于法律層次較低、缺乏足夠的權(quán)威性，這個規(guī)定在現(xiàn)實中根本無法很好地實現(xiàn)立法初衷。

“要知道，除部門、產(chǎn)業(yè)之外，地方政府之間也都要擴展自己在海上的發(fā)展空間。在山東和江蘇兩省多年來一直懸而未決的前三島之爭上，就可以看出行政保護與地方利益的關系有多么緊密?！眹液Ｑ缶指呒壒こ處熢S森安對記者說。

回顧這段歷史可以發(fā)現(xiàn)，由于國家整體海洋規(guī)劃和立法的缺位，導致“海上山東”和“海上蘇北”各自為政、互相競爭長達近20年。直到2002年國務院辦公廳正式下發(fā)通知，啟動中國海域勘界的工作，雙方還在海洋勘界問題上發(fā)生嚴重的分歧，以至于國家海洋局不得不表示，全國海域勘界工作起于蘇魯線，也將止于蘇魯線，“對于存在較大意義的蘇魯線調(diào)查報告將進行補充調(diào)查”。當時，魯蘇兩省的沿海城市，為了防止對方占據(jù)先機和有利地位，甚至開始競賽般地加大對前三島海域的開發(fā)力度，過度開發(fā)的后果，當然是不言而喻的。

“目前，中央要求各地嚴守保護耕地的政策，現(xiàn)有的18億耕地一分都不能再少了。未來整個國家，包括沿海各地政府在內(nèi)，拓展經(jīng)濟空間、培育新增長點的方向只能是海洋，但目前中國政府還沒有完全把海洋納入與陸地同等重要的國土資源整體戰(zhàn)略之中來?！敝袊缈圃涸痹洪L、可持續(xù)發(fā)展研究中心主任滕藤在此屆海洋論壇的講話里透露。

利益平衡的內(nèi)外邏輯

不過，令人感到欣慰的是，上面提到的國家海域使用的管理規(guī)定，目前早已升級為《國家海域使用管理法》，而根據(jù)最新的消息，有關海島保護的立法也正在加緊制定之中，并且已經(jīng)有專家開始呼吁中國盡快制定自己的《海洋基本法》。

制定海洋基本法的呼聲，實際上是國家正面臨的海洋外患的一個折射。

就在3個多月前的4月20日，日本國會在參議院全體會議上高票通過了兩部法律，即《海洋基本法》和《海洋建筑物安全水域設定法》，已經(jīng)在幾天前的7月20日正

式實施。該法律規(guī)定增設海洋政策擔當大臣，在內(nèi)閣府下設置綜合海洋政策本部。

屆時，不但首相安倍晉三將親自擔任本部長，內(nèi)閣官房長官和新增設的海洋政策擔當大臣擔任副本部長，其余內(nèi)閣大臣也全部為成員。僅從成員設置，就可見日本政府對海洋權(quán)益的重視，而以首相為最高領導，成員包括諸多內(nèi)閣大臣的海洋政策本部，權(quán)力堪稱巨大。與此同時，韓國政府也放出聲音，要在未來的10年里，使韓國成為世界第五大海洋強國。

這令主管海洋立法工作的全國人大法工委和國家海洋局頓感沉重?！叭舜蠓üの胶獗姸鄬用嫔系睦?，實在很難?！备吆惚硎?。

首先是在國際上如何維護本國利益，平衡鄰國利益，以及與國際海洋法律接軌的問題，這主要涉及《聯(lián)合國海洋公約》?！霸趪H間的利益協(xié)調(diào)中，如果只有國際法，沒有與之相對應的國內(nèi)法，那些法律條文對我們來說就是空的，國際法賦予我國的權(quán)益也得不到保障和維護。”許森安表示。

曾參與制定《領海與毗鄰區(qū)法》的他回憶到，立法調(diào)研了一年，但公布方案時候卻討論了六七遍，主要矛盾集中在釣魚島如何劃歸以及領?；c如何連線的問題，比如，釣魚島劃進來會不會立刻引起國際紛爭，不劃進來會不會將來有隱患?領?；c是按照海岸線形狀連線還是盡量往對方海域方向劃?這些都是需要考慮的?！昂Ｑ箝_發(fā)中砍掉一片紅樹林，可能丟掉數(shù)十平方公里的陸地國土，而在海洋立法中把領?；c往前推幾十米，就有可能挽回相當于半個上海市大小的海洋面積!”許森安告訴記者。

而第二層利益關系，即包括上面提到的部門之間、產(chǎn)業(yè)之間以及地區(qū)之間的爭奪，還涉及一個深層次不容回避的問題：海權(quán)與陸權(quán)的關系。“眾所周知，在一直以來的定義里，中國是一個大陸型國家，眾多的行政和執(zhí)法慣例都是在陸上形成的，一旦把這些規(guī)則移植到海上，群龍鬧海的局面就出現(xiàn)了?！比A東政法大學的一位教授表示。

應該說國家海洋局和國土資源局的權(quán)責劃分是很明確的，但到了海島上，所有的管理者都成了婆婆；再說海洋監(jiān)察，世界上沒有哪個國家像中國這樣擁有兩支海監(jiān)船隊，分別隸屬兩個不同的國家部門：國家海洋局和交通部；環(huán)境保護問題更是讓國家環(huán)?？偩趾蛧液Ｑ缶种g的關系備感尷尬。類似的情況在美國，卻是由海上警衛(wèi)隊包攬了一切海上執(zhí)法活動，從建造橋梁到海洋開發(fā)，日本海岸警備廳也是大致如此。

正如滕藤所說，缺少海陸統(tǒng)籌的整體規(guī)劃和戰(zhàn)略，是當前海洋工作中最突出的重要問題之一。目前透露出的信息是，人大法工委曾經(jīng)邀請亞太經(jīng)合組織對中國的環(huán)境狀況包括海洋環(huán)境進行評估，有將環(huán)保局升級為環(huán)保部的初步設想。這樣一來，由環(huán)保部門牽頭進行海洋保護的可能性正在進一步增強。等待破冰

不過，更多的問題出現(xiàn)在立法之外。

在海洋論壇最初發(fā)言提及司法介入海洋問題的時候，最高人民法院副院長李國光講到了一個耐人尋味的現(xiàn)象：很多涉及海洋開發(fā)的專門案件，從基層的海事法院一路走上來，到了省高院就被卡住了，為什么？“法院的專門化程度太低，沒有建立以海事高等法院為核心的海事司法體系。”

在他看來，目前海洋司法的重點，還停留在處理海損等突發(fā)的意外事件上，沒有將海洋開發(fā)和環(huán)境保護的內(nèi)容提升到應有的高度，“盡管現(xiàn)在受理的類似案件很少，但眾多案件最終的結(jié)果都是破壞生態(tài)環(huán)境，因此，關于環(huán)保的司法研究需要花更多的功夫。”他表示。

與此同時，眾多學者專家已經(jīng)證實，比司法程序的缺失更為嚴重的漏洞在于，海洋開發(fā)的行政程序形同虛設以及公眾海洋權(quán)的喪失。

“公民的海洋權(quán)應該寫入憲法，而在我國海洋環(huán)境保護法中，卻沒有關于海洋權(quán)的明確條款和司法解釋。”與會一位不愿透露姓名的學者指出，發(fā)生在今年5月底6月初的廈門PX項目事件，就是在國家權(quán)威環(huán)境專家已經(jīng)論證該項目不可行的情況下，被廈門市政府和某些商人共同強制推動的，后來在公眾的抗議聲中暫緩建設，這已經(jīng)違反了國家涉及海洋開發(fā)的行政程序，也沒有顧及公眾對這種關系自身安全問題的知情權(quán)。

回到舟山群島的例子，生活在岸邊的漁民根本不了解即將在那里落戶的一個大型化學工廠，對他們的生活來說意味著什么。楊海倫曾經(jīng)在一次與友人的談話中，提到了這樣一件事：每年日本都要從舟山進口大量黃沙，造成舟山海域的魚兒絕滅甚至絕種，地貌毀壞，樹林死亡，可惜至今當?shù)卣紱]有立法禁止此事。更有甚者，前幾年當?shù)卣踔涟阉斪鲃?chuàng)外匯的喜事。而在海岸線綿長、黃沙資源豐富的日本，任何形式的挖沙都是被明令禁止的。

“海洋權(quán)益屬于國家主權(quán)范疇，包括經(jīng)濟安全、環(huán)境安全、國土安全等多方面，而我國海洋權(quán)益所面臨的威脅，許多人還沒有充分認識。”大多數(shù)專家認為，在立法問題之外，公眾對海洋問題的關心與否直接影響著海洋政策和海洋法律的實施效果。

全國人大常委會副委員長蔣正華在2005年參與首屆海洋論壇時，也曾經(jīng)表示對公眾海洋意識的培養(yǎng)和教育應該提上日程。

事實上，“對上(中央)說”和“對下(公眾)說”只是方向的不同，沒有本質(zhì)的區(qū)別，正如三屆人大委員、原中國船舶工業(yè)總公司的老工程師張友雋所感嘆的，“雖然‘不說白不說，說了也是白說，但‘白說也要說，因為說多了就不是白說?！?/p>

7月23日，就在海洋論壇即將結(jié)束的時候，蔣正華委托他的秘書向高恒轉(zhuǎn)達了這樣的消息，希望這次論壇的內(nèi)容盡快形成紀要，他將會根據(jù)具體情況呈交人大常委會或是國務院。

榮威牽手斯諾克上海大師賽

中國的體育市場從沒有像今天這樣繁榮。打開中央電視臺體育頻道，從法拉利冠名的車隊馳騁在F1賽道，到老虎伍茲揮桿代言別克林蔭大道，就連可口可樂，飛利浦電器這些日常生活品牌都爭先恐后地在賽場上露臉。毫無疑問，眾廠家都是精明的，他們看好了中國申奧成功、國人對體育越來越重視，體育運動背后所帶來的體育商機，最主要的是，贊助體育賽事帶來的巨大影響并從而得到的巨額利潤。這些無時無刻不在吸引著越來越多的廠商競相走人體育營銷的競技場。

隨著中國“臺球神童”丁俊暉在各類大賽中屢創(chuàng)佳績，斯諾克運動在中國呈方興未艾之勢。同樣，各地球館的興起，使得斯諾克日漸成為中高收入人群所鐘愛的高雅休閑活動之一。斯諾克運動起源于英國，是一項高雅的紳士運動，以鍛煉人的冷靜思維和清醒的頭腦著稱，一直被冠以紳士的運動的美名。在8月中旬舉行的中國上海斯諾克大師賽可以說是與世界錦標賽、全英錦標賽、溫布利大師賽并稱的臺球界的“四大滿貫”，該項賽事將吸引世界排名前32位球品的參加。

此次大師賽將打響2007～2008賽季的第一桿，而且本屆比賽中還將第一次閃現(xiàn)中國自主汽車品牌的身影。上汽榮威，作為國內(nèi)自主品牌的卓越代表，將冠名贊助今后5年在上海舉行的斯諾克中國大師賽。與某些品牌贊助的體育賽事的著眼點不同，榮威汽車無論是在特質(zhì)與內(nèi)涵均與這項紳士運動一脈相承。源自英系轎車的外型盡顯風度和高雅，卓越的動力品質(zhì)體現(xiàn)其內(nèi)涵。作為一款具有英倫風格的中高級轎車，榮威從去年首次亮相北京車展以來就引起了廣泛和持續(xù)的關注，剛剛上市5個月，榮威750的銷量節(jié)節(jié)攀升，正穩(wěn)步成為國內(nèi)中高級轎車中堅挺的一極。榮威此次冠名贊助斯諾克運動，不僅僅其品牌形象與該運動精神相契合，而上汽的綜合體系競爭力也是能讓它在這場即將進行的5年長跑中最后勝出的一種有力支撐。冠名斯諾克中國大師賽，上汽榮威可謂天時，地利，人和。

選擇購買榮威的車主，大多都是處在社會攀升階層的成功人士，他們懂得并追求品位和生活品質(zhì)，這一切都與斯諾克運動的紳士精神如此契合。并且斯諾克大師賽選手深藏不露的內(nèi)涵，不喜怒于色以及沉著優(yōu)雅的形象亦如榮威車主形象的化身。也正因此，上汽榮威抓住了這個將紳士運動和其車主形象最佳表述聯(lián)系起來的最好切合點。

為了做好斯諾克中國大師賽，上汽榮威做足了準備工作，在上海的榮威展廳，已經(jīng)放置了桌球臺?？梢宰屒皝砜窜嚨娜私嚯x感受這項紳士的運動。記者看到，還有很多榮威車主專程來榮威展廳來打桌球，目的是為了結(jié)識“志同道合”的朋友，他們看來，既然都看中了同一款車，身份和品位自然也有相近之處。榮威展廳成為了一種社交的新去處?？磥磉B續(xù)五年的斯諾克大師賽在上海舉行，將有望在榮威車主中帶領起一股紳士運動的熱潮。

上汽榮威這種不僅僅用體育賽事來宣傳自己，并且可以促進并帶動一項運動的營銷方式，或許值得借鑒。