編制改革：為新一輪機構改革鋪路

楊中旭

《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》和《機構編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》看似微觀，卻在為新一輪機構改革儲存能量

35歲的汪先生一直在活動，希望能夠從現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調離，到上級機關工作。因為他知道，全國范圍內(nèi)新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員精簡工作即將展開。但在過去的一個月間，這位安徽省宣城市某鎮(zhèn)財政所的干部徹底放棄了這一想法。

3月6日，國務院頒布了將在今年5月1日開始實施的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，首度將這一工作納入法制化軌道。隨即，在3月27日，中編辦和監(jiān)察部聯(lián)合就頒布實施《機構編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》召開新聞發(fā)布會，強調對違反機構編制紀律的行為，將堅決予以查處。

混編不再

檔案里為事業(yè)單位編制，日常工作是行政的活兒，是汪先生十余年來的工作狀態(tài)；同時，他寧肯拿行政單位相對偏低的工資，就是為了有朝一日能夠轉變身份。

農(nóng)業(yè)稅時代，收稅是他最主要的工作。2005年以來，農(nóng)業(yè)稅在安徽全境成為歷史，他被下派到村里去做書記，危機感也與日俱增。他清楚地知道，只有兩條路，才有可能避免自己被精簡的命運。

第一條路當然是轉變身份，但早在2000年12月26日國務院的一紙文件就已在政策層面上杜絕了這種可能。在這份《關于市、縣、鄉(xiāng)人員編制精簡的意見》中有明確規(guī)定：今后行政機關不得再使用事業(yè)編制。

汪只有選擇第二條路，爭取上調到上級單位工作。由于自己是財政所干部，他的目標是進入宣州區(qū)財政局下屬的事業(yè)單位。為此，他活動了將近兩年的時間。今年全國“兩會”期間，他甚至通過熟人找到了宣城市領導。

即使是這位領導，現(xiàn)在也已經(jīng)無能為力，因為中央政府連續(xù)出臺了前述兩個行政法規(guī)。

《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第15條規(guī)定：地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制，事業(yè)單位應當使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設定其他類別的編制。

如果有上述情況發(fā)生，《機構編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》給出了5種處罰方法，最后兩條很嚴厲：建議財政部門對超編人員不予核撥經(jīng)費；建議對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予處分。

“對違反機構編制紀律的行為，將堅決予以查處。發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，決不姑息遷就！”在3月27日的新聞發(fā)布會上，中編辦副主任吳知論表示。監(jiān)察部副部長屈萬祥的表態(tài)則更為嚴厲：“特別是對背后涉及的腐敗問題，要一查到底，嚴厲懲治?！?/p>

面對高壓，汪先生不得不轉向此前沒有更多考慮的第三條路：考試。他說，考試將在他們這些混編、超編人員當中展開，會計和國有資產(chǎn)管理是考試的主要內(nèi)容，成績最差的人將被“末位淘汰”。留下來的人，也將從此嚴守事業(yè)單位崗位，不再參與行政機關事務。

編制法制化

汪先生的遭遇，在全國范圍內(nèi)都存在。相對而言，安徽省在混編、超編方面的情況還不如其他一些省份嚴重。在汪所供職的水東鎮(zhèn)，混編人員只有5名，自收自支人員只有3人；“而在全國其他一些省份，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制50人，吃財政飯的卻在100人以上”。國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱告訴《中國新聞周刊》。

“2000年以來，安徽作為農(nóng)業(yè)大省，無論是稅費改革，還是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，都稍稍比全國提前?！卑不帐∩鐣茖W院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長謝培秀對本刊說，“聘的人員減掉了，‘七站八所改革也節(jié)省了‘吃皇糧的開支?，F(xiàn)在的這一步，該輪到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公務員了”。

編制改革進行之初，國務院曾在1997年頒布《國務院行政機構設置和編制管理條例》，首度對中央政府的行政編制進行了法制層面上的細致規(guī)范；而對地方的管理，則剛性程度偏弱，例如前述那份《關于市、縣、鄉(xiāng)人員編制精簡的意見》。由于地方的具體事務繁多，很多地方政府并沒有真正執(zhí)行這份意見。相反，因為財政分灶吃飯，地方政府還擁有在行政機關混雜事業(yè)單位編制和自定編制兩項自主權力，這個口子使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機構越發(fā)臃腫。

據(jù)本刊了解，在1998年那場著名的中央政府機構改革過程中，中央并非沒有同時對地方政府機構和編制進行大手術的想法，但財政分灶吃飯的體制和地方的意見反彈最終令改革延緩。地方上的質疑是：按照中央的編制管理辦法就一定科學么？

比如按照規(guī)定，警力設置以常住人口為標準。但這項明顯帶有計劃經(jīng)濟性質的規(guī)定早已變得越來越不合時宜。僅以深圳為例，常住人口不過百余萬，而總人口早已超過千萬，如果仍然刻舟求劍地完全按照規(guī)定配置警力，“深圳的治安絕不會達到今天的這個局面”，深圳市公安局宣傳處副處長杜云峰告訴《中國新聞周刊》，“市委市政府支持我們的警力配置突破原有的規(guī)定”。

于是，盡管明知地方在編制問題上存在隨意性大等問題，中央政府卻始終難以進行有效的清理。這種局面，一直持續(xù)到2006年。在這一年，農(nóng)業(yè)稅的取消和《公務員法》的實施，終于讓地方編制改革水到渠成。

《公務員法》第2條規(guī)定:本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。該法實施一年多來遇到的主要問題恰恰正是混編現(xiàn)象比較嚴重。新法施行之后，公務員需要重新登記，“有人是行政編制，有人不是，你說給不給他登記？”《公務員法》起草者之一、國家行政學院教授宋世明對本刊說，“如果不登記，人家畢竟服務了這些年，也一直拿著行政人員的工資，享受著行政人員的待遇。這就迫切要求編制管理規(guī)范化、科學化。”

在《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》和《機構編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》出臺之后，加之10年前出臺的《國務院行政機構設置和編制管理條例》，上至中央、下至地方、再輔以監(jiān)督的編制管理框架已經(jīng)搭建完成，初步形成了編制管理法制化的格局。

為機構改革鋪路

1998年國務院機構改革之后，中央機構的公務員減少為3萬余人；而全國范圍內(nèi)的公務員總數(shù)多達700萬，占了絕大多數(shù)。如果不對地方公務員的編制加以規(guī)范，精簡機構的總體結果仍然難以突破“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

基層工作人員都已經(jīng)注意到，中央“十一五規(guī)劃”中已經(jīng)定下了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制只減不增的目標；而更多的基層公務員尚沒有看到，“此番中央的舉動，并非以往那種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的機構改革模式”，汪玉凱說，“而是在醞釀一個總體改革方案”。

據(jù)這位專家透露，最近一段時間，國務院一些部門數(shù)次向學者征求總體改革意見，并對此展開調研。另一位了解內(nèi)情的人士則告訴本刊，機構改革的3項原則是：根據(jù)社會需要增加或減少機構和編制、權責對稱、根據(jù)能力設崗。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構只減不增，但一些關系到國計民生的部門還是要根據(jù)實際需要來進行配置?！币晃粚W者說。

這位學者同時提醒若干呼吁加強垂直管理的部門，“垂直之后，根據(jù)權責對稱原則，這一領域的所有責任將全部由該部門承擔，而不是中央部委與地方政府共同承擔”。

1998年國務院機構改革過程中，在朱基主持下，國務院組成部門從40個減為29個，尤其是包括紡織工業(yè)部在內(nèi)的8個直接管理工業(yè)的部委被撤銷，在相當程度上完成了政企分開的工作，從而廣受好評。但是，回頭來看，學者仍然將那次改革定義為“應對式改革”，“圍繞經(jīng)濟工作這個中心進行的改革”。

2001年中國加入WTO之后，尤其是新一屆政府執(zhí)政以來，各項改革的矛頭和重點都已轉向了政府自身的變革，行政體制改革成為拉動其他改革的龍頭。在機構設置上，“應對式改革”也已進化為“戰(zhàn)略性改革”。稱其為“戰(zhàn)略性改革”是因為，“改革已從零敲碎打演化到整體推進”，汪玉凱說，“因為符合時代潮流，這項改革并不以一些人的意志為轉移。同時，它將為日后的政治體制改革推進打下基礎?！?/p>