袁桂林
我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的發(fā)展,與經(jīng)濟(jì)體制有著密切的相關(guān)性。
進(jìn)入21世紀(jì),與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng),基礎(chǔ)教育財(cái)政體制已有了兩次大的改革。
第一次改革是從2001年到2005年,在國(guó)家“分稅制”運(yùn)行過(guò)程中,為了適應(yīng)實(shí)行稅費(fèi)改革帶來(lái)的農(nóng)村教育投入減少的情況,農(nóng)村義務(wù)教育開始實(shí)行“以縣為主”的管理體制,與此配套,國(guó)家采取了“一費(fèi)制”和“兩免一補(bǔ)”等政策措施。
“一費(fèi)制”的實(shí)施,對(duì)于防止教育“亂收費(fèi)”,控制因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難而導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)的現(xiàn)象有一定作用。但是,“一費(fèi)制”的局限性也很明顯:沒(méi)有緩解城鄉(xiāng)居民收入差距,農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)大幅度削減,等等。
所以,推行“一費(fèi)制”不是解決農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的關(guān)鍵措施。但是,這項(xiàng)制度為國(guó)家出臺(tái)新的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障政策奠定了基礎(chǔ)。2006年開始實(shí)施的“新機(jī)制”,在制定中央和地方分項(xiàng)目和按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面,就參照了“一費(fèi)制”的規(guī)定。
目前,國(guó)家實(shí)施的“新機(jī)制”是進(jìn)入21世紀(jì)后,我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的第二次重要改革。
此次改革的基本原則是:“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施?!庇?jì)劃逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍,建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
根據(jù)我們調(diào)查,2006年率先實(shí)施“新機(jī)制”的?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)),教育經(jīng)費(fèi)已經(jīng)落實(shí)到位,學(xué)校、學(xué)生、教師、家長(zhǎng)開始受惠,人們一致拍手稱快。
2007年春季,全國(guó)所有農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)都免除了,更是鼓舞人心。在湖北省,某學(xué)生家長(zhǎng)創(chuàng)作了一副對(duì)聯(lián)表達(dá)了廣大農(nóng)民群眾的心聲。對(duì)聯(lián)寫道:“泱泱大國(guó)免除皇糧稅造福老百姓,莘莘學(xué)子不交學(xué)雜費(fèi)感謝共產(chǎn)黨”,橫批是“民富國(guó)強(qiáng)”!
據(jù)初步統(tǒng)計(jì),農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施免學(xué)雜費(fèi),最直接的好處就是減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),其實(shí)惠不亞于免收農(nóng)業(yè)稅。全國(guó)1億多農(nóng)村學(xué)生,每人每年少交400多元錢,總計(jì)是400多億元,全國(guó)免掉的農(nóng)業(yè)稅也就400多億元。這是“新機(jī)制”帶來(lái)的新希望,是為新農(nóng)村建設(shè)增添的一筆光彩。
此外,寧夏、安徽、江西、海南、天津、江蘇、浙江、上海8個(gè)?。ㄊ校┑霓r(nóng)村和城市已經(jīng)同步實(shí)行了免費(fèi)義務(wù)教育。還有一些地級(jí)、縣級(jí)城市也在實(shí)行城市免費(fèi)義務(wù)教育的試點(diǎn)。這說(shuō)明我國(guó)城市免費(fèi)義務(wù)教育的序幕已經(jīng)拉開。
但是,“新機(jī)制”是改革發(fā)展過(guò)程中的新嘗試,還需要不斷完善。尤其在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),已經(jīng)或者可能會(huì)出現(xiàn)一些新問(wèn)題。
第一,部分?。▍^(qū))教師地方津補(bǔ)貼和“三險(xiǎn)一金”(指醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金)的問(wèn)題沒(méi)有得到關(guān)注。
實(shí)施“新機(jī)制”后,學(xué)校不再向?qū)W生收取雜費(fèi),而公用經(jīng)費(fèi)又不能用于教師津補(bǔ)貼發(fā)放。教師實(shí)際收入下降,困擾著農(nóng)村教育發(fā)展,在中部地區(qū)不少農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)都有這樣的苦惱。
以前,學(xué)校發(fā)放的津補(bǔ)貼很多是以從雜費(fèi)中列支的方式去解決的。中西部省份普遍存在這種現(xiàn)象。同時(shí),東部和中部某些地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況較好的學(xué)校,改革前從雜費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)中用于發(fā)放教師津補(bǔ)貼的資金量和比例也相對(duì)較高。因此,實(shí)行“新機(jī)制”后,教師實(shí)際收入下降的問(wèn)題比西部地區(qū)更為突出。例如,安徽、湖北、湖南、江西等省均不同程度存在這一問(wèn)題。筆者認(rèn)為,其原因是政府不承擔(dān)這筆開支,只是“給政策,不給錢”。
“新機(jī)制”實(shí)施之后,在統(tǒng)一發(fā)放教師津補(bǔ)貼后,如何調(diào)動(dòng)教師的工作積極性是一個(gè)新問(wèn)題。所以,應(yīng)將教師津補(bǔ)貼與教師績(jī)效掛鉤,把教師津補(bǔ)貼的發(fā)放權(quán)交給縣級(jí)教育行政部門,當(dāng)教師完成一定的工作量后,由學(xué)??己瞬⑸陥?bào),教育行政部門復(fù)核通過(guò)后,再由縣財(cái)政統(tǒng)一支付到教師工資卡中。
另外,一些地方農(nóng)村教師的“三險(xiǎn)一金”按規(guī)定一部分由財(cái)政支付,一部分由個(gè)人負(fù)擔(dān)。但是,一些農(nóng)村地區(qū)原來(lái)財(cái)政支付的一部分是由學(xué)校從收費(fèi)中開支的,現(xiàn)在取消了收費(fèi),這項(xiàng)資金失去了來(lái)源,財(cái)政負(fù)擔(dān)部分很難落實(shí)。這些問(wèn)題如得不到妥善解決,勢(shì)必影響到教師的實(shí)際收入,從而導(dǎo)致教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定,使這項(xiàng)惠民政策在中部地區(qū)的實(shí)施效果受到影響。
第二,實(shí)施“新機(jī)制”過(guò)程中有的地方借經(jīng)費(fèi)“統(tǒng)籌使用”之機(jī),將資金挪用。
有地方從公用經(jīng)費(fèi)中大比例切出“統(tǒng)籌使用”資金。例如,在中部某國(guó)貧縣調(diào)查“新機(jī)制”實(shí)施情況時(shí),當(dāng)?shù)亟逃耸拷榻B說(shuō),“考慮到寄宿制學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難,決定從公用經(jīng)費(fèi)中拿出100萬(wàn)元來(lái)統(tǒng)籌使用”。據(jù)了解,所說(shuō)的100萬(wàn),占該縣公用經(jīng)費(fèi)的四分之一。這種現(xiàn)象比較普遍。
筆者認(rèn)為,在“新機(jī)制”剛剛實(shí)施、經(jīng)費(fèi)保障水平本身就不高的狀況下,拿出較多的比例統(tǒng)籌使用,勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)部分學(xué)校經(jīng)費(fèi)水平下降的情況。對(duì)于經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌,特別是在相對(duì)落后的地區(qū)應(yīng)該慎重使用。地方過(guò)度的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌將使部分學(xué)校感受不到“新機(jī)制”帶來(lái)的效益?!靶聶C(jī)制”實(shí)施方案中對(duì)于經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌使用問(wèn)題給予了地方一定的自主權(quán),鼓勵(lì)地方向條件更為艱苦、學(xué)校規(guī)模較小的學(xué)校進(jìn)行傾斜,以確保這些學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是,不鼓勵(lì)大規(guī)模的統(tǒng)籌使用,畢竟保證各個(gè)學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)是最重要的。
第三,編制預(yù)算問(wèn)題。
編制預(yù)算是“新機(jī)制”對(duì)農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用的基本要求。但是,很多農(nóng)村學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)有很好地形成編制預(yù)算的觀念,沒(méi)有編制預(yù)算的能力??梢?jiàn),“新機(jī)制”的實(shí)施需要領(lǐng)導(dǎo)更新觀念,也需要關(guān)照新舊管理體制的過(guò)渡和銜接。
例如,在先行進(jìn)行“新機(jī)制”試點(diǎn)的湖北省沙洋縣西湖中學(xué),規(guī)范的預(yù)算編制及財(cái)務(wù)管理確保了“新機(jī)制”的順利實(shí)施。在該校會(huì)計(jì)制作的本月財(cái)務(wù)核算報(bào)表上,“支出”一欄寫著“電腦維修費(fèi)500元”。學(xué)校會(huì)計(jì)說(shuō),這筆錢已經(jīng)向縣級(jí)教育和財(cái)政部門申報(bào)并得到了批準(zhǔn)。學(xué)校的所有支出都是在得到批準(zhǔn)后,通過(guò)學(xué)校的財(cái)務(wù)專戶直接撥付到對(duì)方單位的賬戶上,在這一過(guò)程中,學(xué)校是看不到現(xiàn)金的。因此,學(xué)校校長(zhǎng)必須學(xué)習(xí)編制預(yù)算,否則便無(wú)法管理學(xué)校。
另外,據(jù)報(bào)道,沙洋縣的20所初中和15所中心小學(xué)都像西湖中學(xué)一樣,在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行設(shè)立了零余額賬戶,并與縣國(guó)庫(kù)支付網(wǎng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)通。每月各學(xué)校通過(guò)網(wǎng)絡(luò)申報(bào)用款計(jì)劃,經(jīng)縣教育局匯總審核,縣財(cái)政局終審,實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。學(xué)校作為獨(dú)立的核算主體,校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)核算負(fù)責(zé)。為保證這種新型財(cái)務(wù)管理制度的實(shí)施,沙洋縣在去年就已經(jīng)為所有獨(dú)立核算包括代理記賬的農(nóng)村中小學(xué)統(tǒng)一配置了電腦設(shè)備,并安裝了“湖北省農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)核算管理系統(tǒng)”軟件。
將部門預(yù)算制度引入學(xué)校財(cái)務(wù)管理之中,把預(yù)算編制、財(cái)務(wù)核算都直接落實(shí)到學(xué)校,并在中心學(xué)校建立財(cái)務(wù)核算點(diǎn),統(tǒng)一管理下屬分校點(diǎn)的財(cái)務(wù),就把中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政的撥付資金都集中在一個(gè)專用賬戶上,從技術(shù)上保證了資金直接撥付到校。取消了過(guò)去層層轉(zhuǎn)移支付的程序,避免了資金被擠占、挪用的可能,從而保證了資金在使用中的安全性。
第四,農(nóng)村規(guī)模比較小的學(xué)校經(jīng)費(fèi)緊張問(wèn)題。
“新機(jī)制”經(jīng)費(fèi)下?lián)芑疽罁?jù)是學(xué)生數(shù)。這樣的計(jì)算方法,規(guī)模較大的學(xué)校經(jīng)費(fèi)比較充裕,而規(guī)模較小的學(xué)校,就比較拮據(jù)。有的村小,十幾個(gè)學(xué)生,學(xué)校同樣要支付電話費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、取暖費(fèi)等必要的開支。例如,在吉林省某村小,11名學(xué)生,預(yù)算的取暖煤錢,只能買一噸煤,學(xué)校除了教室還有辦公室,一噸煤根本就無(wú)法過(guò)冬。取暖煤費(fèi)是每生每個(gè)取暖季30元。即使買最便宜的煤,也要260多元一噸,運(yùn)到學(xué)校要300元左右。這是校長(zhǎng)面臨的大難題。
對(duì)于此類問(wèn)題,筆者認(rèn)為,“新機(jī)制”預(yù)算除了考慮學(xué)生基數(shù)外,還應(yīng)該考慮將學(xué)校作為一個(gè)獨(dú)立因素。畢竟,每所學(xué)校都有一些必要的、不與學(xué)生數(shù)量聯(lián)系的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。
第五,“普九”債務(wù)包袱。
我國(guó)“普九”時(shí)間短,要求高,必然出現(xiàn)一些問(wèn)題。欠債就是問(wèn)題之一。
欠債問(wèn)題怎么辦?“新機(jī)制”規(guī)定,“橋歸橋,路歸路”,“新機(jī)制”不管舊債務(wù)。這在實(shí)踐中也遇到了一些新問(wèn)題。
不管舊債務(wù)的“新機(jī)制”和我國(guó)傳統(tǒng)的“有錢先還債”農(nóng)村文化相沖突。在我們進(jìn)行的訪談中,有的校長(zhǎng)說(shuō),當(dāng)然要先還債了,欠的時(shí)間長(zhǎng)了,不還說(shuō)不過(guò)去,債主成天來(lái)要賬,我們也受不了??梢?jiàn),“新機(jī)制”沒(méi)有解決“普九”和“兩基”遺留的債務(wù)問(wèn)題。
我們調(diào)查東北某縣,每所村小都有債務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì),全縣教育欠債1400多萬(wàn)元。有一個(gè)中心小學(xué)欠30萬(wàn)元,現(xiàn)在該校只有140名學(xué)生在校,對(duì)于他們來(lái)說(shuō),30萬(wàn)元就是天文數(shù)字了。多數(shù)欠款都是前幾屆校長(zhǎng)離任前遺留的。有的是學(xué)校校舍建設(shè)費(fèi);有的是欠書款比較嚴(yán)重,學(xué)校每年提前收書款,補(bǔ)過(guò)去的漏洞,一年一年壓下來(lái)了。
第六,沒(méi)有解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。
在“新機(jī)制”中,學(xué)校沒(méi)有聘請(qǐng)專家到學(xué)校講學(xué)等經(jīng)費(fèi),這就極大限制了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高。這方面問(wèn)題不解決的話,對(duì)農(nóng)村學(xué)校仍然是不公平的,而且城鄉(xiāng)教育歷史積淀的發(fā)展落差問(wèn)題也無(wú)從解決。
第七,服務(wù)性收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。
在實(shí)際工作中,一些學(xué)校還存在不同程度的服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)。例如,東北某地農(nóng)村,為了開設(shè)信息技術(shù)課程,教育局允許學(xué)校向?qū)W生收“上機(jī)費(fèi)”,小學(xué)每學(xué)期15元,中學(xué)25元。但是,有些校長(zhǎng)估算,學(xué)校的電腦最低檔次的480W一臺(tái)。按照1000W一小時(shí)耗電1度計(jì)算,要開足信息技術(shù)課程規(guī)定的上機(jī)時(shí)間,收的“上機(jī)費(fèi)”根本不能支付電費(fèi),學(xué)校還要另外想辦法。
中國(guó)義務(wù)教育剛剛經(jīng)歷20年的發(fā)展歷程,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題在黨和政府的努力下,在人民群眾的支持下,得到了巨大改善。但是,由于中國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家,城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間差別還很大,作為社會(huì)公共事業(yè)的義務(wù)教育公平性和各地區(qū)之間發(fā)展不均衡性的矛盾十分突出。實(shí)施“新機(jī)制”是一個(gè)偉大的進(jìn)步?!靶聶C(jī)制”是現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和保障的最佳方案,但是決不是一成不變的方案。我們相信,在不久的將來(lái),還會(huì)有更新的符合“十七大”科學(xué)發(fā)展觀的機(jī)制出臺(tái)。