第二代改革為什么難

何　帆

中國(guó)在過去20年經(jīng)歷了高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為什么中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度這么快、經(jīng)濟(jì)體制改革如此成功？

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家給體制改革和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開出的藥方通常被稱為“華盛頓共識(shí)”?！叭A盛頓共識(shí)”包括：穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、價(jià)格自由化、私有化、貿(mào)易自由化、金融自由化等等。

如果說“華盛頓共識(shí)”是老師給學(xué)生布置的作業(yè)，那么中國(guó)就像一個(gè)從來不做作業(yè)的學(xué)生，但每次考試時(shí)都比別的學(xué)生考得好。那些聽話的學(xué)生，比如俄羅斯、拉美的一些國(guó)家，增長(zhǎng)績(jī)效遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如中國(guó)，甚至還經(jīng)歷了嚴(yán)重的倒退。

更讓經(jīng)濟(jì)學(xué)家迷惑的是，中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是“摸著石頭過河”。換言之，中國(guó)的改革根本就沒有清晰的戰(zhàn)略和方案，完全是“混出來”的。改革開始的時(shí)候，我們并不知道自己要走向何方?！霸囼?yàn)”是中國(guó)改革成功的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。比如對(duì)外開放是從四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)開始的。當(dāng)時(shí)深圳無非是緊靠香港的小漁村。政府的想法是，如果成功就推廣，如果失敗，就是關(guān)掉也無大礙。這種“試錯(cuò)法”可以將改革的政治風(fēng)險(xiǎn)最小化，而且可以“從干中學(xué)”，慢慢摸索。但是，“試錯(cuò)法”也有局限；只有在封閉的經(jīng)濟(jì)體系中，我們才可以從容試驗(yàn)。而在開放的條件下，國(guó)際規(guī)則及日益密切的國(guó)際貿(mào)易金融聯(lián)系，可能使我們根本無法再“試驗(yàn)”。

中國(guó)改革成功的另一個(gè)經(jīng)驗(yàn)是：高速增長(zhǎng)有助于改革成功。隨著高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，出現(xiàn)了新增的財(cái)富，這部分新增財(cái)富可以逐漸稀釋掉過去遺留的歷史包袱。所以，沒有非國(guó)有企業(yè)的崛起，國(guó)有企業(yè)改革根本不可能成功。我喜歡的一個(gè)比喻是《生死時(shí)速》。這是好萊塢的一部大片，電影中有個(gè)恐怖分子將炸彈放在公共汽車下邊，如果汽車的行駛速度過快，炸彈會(huì)爆炸；行駛速度太慢，炸彈也會(huì)爆炸。中國(guó)的情形也是如此。金融體系的不良債權(quán)、社會(huì)保障體系的巨大虧空、日益擴(kuò)大的貧富差距、泛濫成災(zāi)的腐敗問題……這些都是綁在中國(guó)列車下的定時(shí)炸彈。但是，我們無法把車子停下來，拆掉炸彈再輕裝出發(fā)，我們必須維持持續(xù)穩(wěn)定的高速增長(zhǎng)，才能在增長(zhǎng)中解決問題。

批發(fā)型改革與零售型改革

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改革還能像過去20年那樣有驚無險(xiǎn)、順利過關(guān)嗎？我們希望如此，但是，也必須承認(rèn)，第二代改革要比第一代改革困難得多。

第一代改革是由一些具有超凡魅力的政治領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)的。他們更需要的是勇氣和膽識(shí)。他們可以依賴一個(gè)相信權(quán)威而且比較齊心協(xié)力的官僚體系。支持改革的官員大多是少壯派，血?dú)夥絼偅矣诿半U(xiǎn)，而且沒有可以失去的既得利益。第二代改革的領(lǐng)導(dǎo)人是從科層制的梯子上逐級(jí)攀登上來的，沒有老一代領(lǐng)導(dǎo)人那樣具有超凡魅力，只能靠實(shí)干和團(tuán)結(jié)贏得支持。到了第二代改革的時(shí)候，曾經(jīng)站在改革前線的少壯派大多已經(jīng)主政一方，他們會(huì)比年輕時(shí)候更加成熟，但是也缺少了銳氣。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森所說的，在邊界穩(wěn)定的社會(huì)中，利益集團(tuán)逐漸滋生。利益集團(tuán)在體制內(nèi)和體制外都開始繁衍，慢慢侵蝕著經(jīng)濟(jì)的活力。

第二代改革的議題也和第一代改革不同。第一代改革主要需要做的是框架構(gòu)建，其中穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、價(jià)格體系改革和所有制改革是最重要的，這些改革較少有爭(zhēng)議，而且效果非常明顯。第二代改革要繁瑣得多。暢銷書《世界是平的》把第一代改革稱為“批發(fā)型改革”，第二代改革稱為“零售型改革”。想象一下，在90年代初期，中國(guó)的改革出現(xiàn)了停滯的危險(xiǎn)的時(shí)候，鄧小平需要做的就是到深圳等地“南巡”，把靜止的皮球踢動(dòng)，然后這個(gè)球就會(huì)自己歡快跳躍前進(jìn)。第二代改革的任務(wù)比“踢球”復(fù)雜多了。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、研究開發(fā)、收入差距……這些都是第二代改革不可回避的任務(wù)。但是，完成這些任務(wù)之后，成績(jī)是很難看出來的，而稍微有所松懈，出現(xiàn)的問題卻是災(zāi)難性的。

第二代改革要完成的使命更加重要。這些改革將為中國(guó)的未來增長(zhǎng)創(chuàng)造扎實(shí)的基礎(chǔ)。如果我們不在今天抓緊這些改革，那么中國(guó)將失去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。舉例來說，為什么中國(guó)的制造業(yè)能夠具備較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力？一個(gè)原因就是中國(guó)的廉價(jià)勞動(dòng)力所受教育程度相對(duì)較高。很多在出口企業(yè)工作的打工妹，都是初中畢業(yè)或高中畢業(yè)。在印度，農(nóng)村婦女的識(shí)字率卻大約只有40%。然而，這種人力資本的優(yōu)勢(shì)是我們過去重視基礎(chǔ)教育的結(jié)果。第一代改革對(duì)公民福利的提高其實(shí)是間接的，因?yàn)樵鲩L(zhǎng)率提高未必意味著就業(yè)機(jī)會(huì)增加，也不一定會(huì)帶來居民福利水平的提高。比如高污染帶來的高增長(zhǎng)反而會(huì)帶來居民福利水平的惡化。相反，第二代改革的目標(biāo)是直接為居民的人力資本投資、為環(huán)境的可持續(xù)性投資，能夠切實(shí)有效地提升居民的福利水平。

第二代改革之難

但是，第二代改革所能贏得的社會(huì)支持卻明顯不如第一代改革，社會(huì)矛盾會(huì)更加突出。這可能是因?yàn)椋?/p>

有的改革，成本會(huì)過分集中，但收益卻相當(dāng)分散，貿(mào)易自由化改革就是一個(gè)很好的例子。

進(jìn)口更多的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)中國(guó)是有好處的，因?yàn)橹袊?guó)不僅土地資源稀缺，而且水資源更加稀缺，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，等于進(jìn)口了土地和水資源。但是，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化卻會(huì)直接損害農(nóng)民的利益。事實(shí)上，我們?cè)谪?cái)政政策上“支農(nóng)”，在貿(mào)易政策上“傷農(nóng)”，最后農(nóng)民的凈福利可能會(huì)下降。當(dāng)改革的受損者是弱勢(shì)群體時(shí)，這樣的政策格外不得人心。這種情況下，對(duì)受損者進(jìn)行直接補(bǔ)貼是最優(yōu)的，可是這在政治上卻是最困難的。說到農(nóng)民的處境困難，人人都會(huì)同情，但是要額外征稅補(bǔ)貼農(nóng)民，你試試看？

有的改革，成本近在眼前，但收益卻在遙遠(yuǎn)的未來。比如，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的治理，馬上會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐腉DP和就業(yè)，地方政府首先就不愿意，當(dāng)?shù)氐木用窨赡芤矔?huì)有意見?？墒?，環(huán)境保護(hù)是惠及子孫的政策，而對(duì)環(huán)境的破壞有時(shí)候是不可恢復(fù)的。對(duì)教育和公共衛(wèi)生的投資也有同樣的問題。對(duì)非熟練勞動(dòng)力的培訓(xùn)，怎么看都不是一個(gè)緊迫的問題，但是其影響是深遠(yuǎn)的。對(duì)非熟練勞動(dòng)力是否和如何培訓(xùn)，會(huì)影響到非熟練勞動(dòng)力和熟練勞動(dòng)力之間的收入差距，也會(huì)影響到這兩個(gè)社會(huì)集團(tuán)的政治動(dòng)員形式，如果非熟練勞動(dòng)力的收入被遠(yuǎn)遠(yuǎn)拉在熟練勞動(dòng)力的后面，如果非熟練勞動(dòng)力缺乏工會(huì)將其組織起來并提供一個(gè)表達(dá)其利益的渠道，他們就會(huì)變得絕望而動(dòng)蕩，到那時(shí)，一根小小的火柴都可以點(diǎn)燃社會(huì)不滿的烈焰。

有的政府部門已經(jīng)和特定利益集團(tuán)緊密聯(lián)系,第二代改革比第一代改革更依賴政府部門間的協(xié)調(diào)、合作，上下級(jí)之間的溝通、團(tuán)結(jié)。然而，政府部門的利益出現(xiàn)分化和硬化，各個(gè)部門之間越來越難以溝通和協(xié)調(diào)。主管部門和所管理的行業(yè)間容易形成一個(gè)利益共同體，于是，政府就會(huì)被特殊利益集團(tuán)“俘虜”。建設(shè)部可能會(huì)更同情房地產(chǎn)商，衛(wèi)生部可能會(huì)更反對(duì)醫(yī)藥改革。

有時(shí)候，政府部門自己就是特殊利益集團(tuán)。過多的管制帶來了尋租的機(jī)會(huì)。尋租就是有意制造稀缺。山西公路上繁忙而“超載”的貨車是一個(gè)壯觀的現(xiàn)象，但是，為什么會(huì)有這么多的貨車呢？因?yàn)殍F路的投資不足。為什么鐵路的投資不足呢？因?yàn)殍F道部不僅負(fù)責(zé)對(duì)鐵路的監(jiān)管，而且它直接決定對(duì)鐵路的投資和運(yùn)營(yíng)。鐵路投資不足使得貨運(yùn)緊張，但是鐵路工作人員卻從中獲得了尋租機(jī)會(huì)。中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革不能說不果斷。1998年的機(jī)構(gòu)改革將40個(gè)部級(jí)單位縮減到29個(gè)，政府雇員縮減了50%，但是，規(guī)模的縮減不是最重要的，甚至也可能是不正確的。重要的是對(duì)政府部門職能的重新設(shè)計(jì)和修正。

中國(guó)有句古話，“行百里路半九十”。中國(guó)的改革還沒有走到九十里，可能剛剛走完五十里。忘記曾經(jīng)有過的成績(jī)，警惕仍然熟悉的“經(jīng)驗(yàn)”，從頭開始吧。第二代改革是新的長(zhǎng)征。

[編輯 趙代波]

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