ＷＴＯ下的中國銀行業(yè)法律體系

杰姆斯·巴茨　周仲飛　道格拉斯·阿納　許方中　王　偉　張明莉

編者按：加入WTO對中國銀行業(yè)的法律體系產(chǎn)生了重大影響。本文摘譯自作者即將出版的新書——《后WTO時代中國金融重組與改革》。杰姆斯·巴茨博士（James Barth）為本刊美國特約編輯，供職于美國奧本大學(xué)和梅肯研究院，其余作者分別供職于上海財大、香港大學(xué)和復(fù)旦大學(xué)。

本質(zhì)上，與1999年《金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化法案》實施之前的美國相似，中國金融業(yè)及其相關(guān)法律架構(gòu)采用的是分業(yè)模式。在這種模式下，金融業(yè)分成三個獨立的子行業(yè)，銀行，證券和保險，各有自己的市場、從業(yè)機構(gòu)與法律，相應(yīng)地，金融監(jiān)管機構(gòu)也有四個。除人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之外，發(fā)改委，財政部，國資委等政府機構(gòu)也以各種方式與金融業(yè)相關(guān)聯(lián)。這些機構(gòu)隸屬于國務(wù)院，后者是中國經(jīng)濟金融政策以及部分相關(guān)法規(guī)、條例的制定者。人民銀行機構(gòu)監(jiān)管職能的分離以及銀監(jiān)會的設(shè)立，加上對《商業(yè)銀行法》和《人民銀行法》的修正，是中國朝著有效監(jiān)管和進行金融業(yè)改革邁出的重大一步。

中國銀行業(yè)監(jiān)管體系正在從簡單的信貸計劃、控制模式向考察市場、風(fēng)險因素的模式轉(zhuǎn)變。信貸控制，即對銀行貸款設(shè)限，以前曾是人民銀行實施貨幣政策的最重要的手段，也是實現(xiàn)國家經(jīng)濟目標的重要工具，在1998年基于資產(chǎn)負債比率的管理體制正式啟用之前，長期存在。在很大程度上講，資產(chǎn)負債比率管理是銀行經(jīng)營市場化、改進監(jiān)管體制的重要一步。以前，只要銀行的存貸比不超過75%，信貸質(zhì)量通常不受重視。新的法律法規(guī)通過加強資本金約束、控制信貸風(fēng)險，而不是僅僅控制信貸增長，更多地把重心放在控制銀行風(fēng)險方面。

法律體系大有改進余地

中國銀行業(yè)的法律體系有三個層面，銀行法，銀行法規(guī)和條例。銀行法有《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》，兩者都于1995年頒布，2003年曾做過修訂。對《人民銀行法》的修訂，重申與強化了人民銀行作為中央銀行在實施貨幣政策、維護整個金融穩(wěn)定方面的職能，而《商業(yè)銀行法》的修訂，則去除了國務(wù)院在指導(dǎo)商業(yè)銀行借貸方面的職能，使商業(yè)銀行向自主經(jīng)營邁進了一步。但這些都沒有改變中國金融體系與相關(guān)法律體系的分業(yè)模式。

在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》基礎(chǔ)上成立的銀監(jiān)會，被賦予了過去由人民銀行承擔(dān)的對商業(yè)銀行監(jiān)管的諸多職能，隨后它出臺了一系列的法規(guī)及條例，涉及風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量、貸款損失撥備、風(fēng)險集中、關(guān)聯(lián)交易和清算管理等方面。

目前，一個以符合國際標準的、以審慎經(jīng)營為核心原則的銀行業(yè)監(jiān)管框架已經(jīng)建成。但中國在銀行機構(gòu)退出方面的安排還很不夠，原因是沒有建立特別的司法機制來處理這類事件，盡管我們可以在一些法律中找到金融機構(gòu)關(guān)閉的法律基礎(chǔ)，如《破產(chǎn)法》，《人民銀行法》，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，《商業(yè)銀行法》，《公司法》及其他相關(guān)法規(guī)與條例。由國務(wù)院頒布的、在2001年開始實施的《金融機構(gòu)關(guān)閉條例》，是目前最為重要的、也是最為全面地處理不良金融機構(gòu)的法律文本。但在實際工作中，1997年至2001年四年間，只有一家區(qū)域性股份制銀行、幾家信托投資公司和一些信用社被關(guān)閉。顯然，銀行監(jiān)管的重心更多地是放在市場準入方面。我們認為，應(yīng)該有一項有清晰的法律界定的、強有力的退出政策，從成本效率角度衡量，經(jīng)營不善的銀行應(yīng)該被從市場剔除。除法律、法規(guī)外，還應(yīng)該制定一些規(guī)章層面上的實施細則，明確機構(gòu)退出的標準和程序。對此，2006年8月頒布的《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條做了特別強調(diào)。

一個有效的法律體系應(yīng)該保護銀行不受問題債務(wù)人的侵害。然而，中國銀行業(yè)仍然存在不能完全保護債權(quán)人權(quán)益的法律障礙。其一，銀行法沒有徹底阻止對銀行體系的行政干擾。盡管《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》有明令禁止，但仍為行政干預(yù)貸款程序留有很大的空間。迄今為止，對這類干預(yù)的處罰辦法還沒有。更有甚者，政策導(dǎo)向的監(jiān)管以及銀行仍然按照行政區(qū)域設(shè)置營業(yè)網(wǎng)點的做法，使得地方政府能對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)決策施加很大的影響。其二，破產(chǎn)法與抵押法沒有為債權(quán)人提供足夠的保護，過時的破產(chǎn)法在企業(yè)破產(chǎn)清算過程中能夠給予債權(quán)人的權(quán)力甚少。國企破產(chǎn)時嚴重的行政干預(yù)使得銀行債權(quán)人的利益幾乎得不到什么保護，因為地方政府將穩(wěn)定置于一切工作之上，而國企破產(chǎn)會影響地方就業(yè)形勢。此外，獲得抵押財產(chǎn)權(quán)益所必須支付的高成本，也是阻礙保護銀行債權(quán)人權(quán)益的一大障礙。為保護地方利益，地方政府通過干擾評估機構(gòu)、拍賣行、法院和其他涉及評估、出售抵押物的行政機構(gòu)的工作，總是試圖阻止抵押財產(chǎn)回贖權(quán)的取消。其三，銀行機構(gòu)對問題債務(wù)人的監(jiān)管權(quán)力有限。在現(xiàn)有法律框架下，銀行不能投資于非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)。這些都是有待于在未來得到解決的問題。

外資銀行受惠于新法

五年來，在華外資銀行已經(jīng)大大受益于中國正在進行中的法律環(huán)境的改善。加入WTO 促使中國加速進行法律體系的轉(zhuǎn)變，以適合外資的參與。目前，諸多監(jiān)管外資金融機構(gòu)的法規(guī)及其實施細則已經(jīng)得到修訂，以符合WTO規(guī)則，顯著地改善了中國對外資金融機構(gòu)監(jiān)管的透明度和監(jiān)管效率，加大了外資對中資金融機構(gòu)的興趣。

最近頒布的《外資銀行管理條例》及其實施細則， 表明中國積極履行加入WTO承諾，使外資銀行和中資銀行處于同等競爭條件之下，體現(xiàn)了基于風(fēng)險的、統(tǒng)一的審慎規(guī)則與監(jiān)管。特別需要注意的是，法人銀行導(dǎo)向是這次新辦法的政策亮點?？梢耘袛啵瑸榱顺浞窒碛蟹ㄈ算y行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的全部權(quán)利，一些外資銀行或合資銀行的分行會轉(zhuǎn)制成具有法人資格的子銀行。

總體評價

當前，中國金融業(yè)正在進行轉(zhuǎn)型，既面臨機會，也面臨挑戰(zhàn)。盡管在轉(zhuǎn)型過程中可能還有需要，但我們認為，中國政府嚴格控制金融資源的意愿與做法，是金融機構(gòu)和市場獨立及有效運行的障礙之一。中國正在從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟巨變的過程中，改革中國金融架構(gòu)以符合國際標準并不一定就能增強金融功能，但盡管如此，將金融機構(gòu)重組成為獨立的、透明的和商業(yè)化的機構(gòu)，對于金融業(yè)的健康和保持經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展仍然十分重要。

發(fā)展中的中國金融法律體系促進了金融部門的轉(zhuǎn)型，而經(jīng)濟的快速增長也和法律的進步呈正相關(guān)。然而，作為一個轉(zhuǎn)型國家，中國建立在條例框架下的對金融體系進行改革的努力還不盡完善。解決問題的措施應(yīng)該容許試錯，但這在嚴格遵守法制的前提下是難以實現(xiàn)的，因此，必須在靈活性、權(quán)宜需要與“司法容忍”之間取得平衡。中國公司法和金融法的改革極富挑戰(zhàn)性，因為，在加入WTO后中國必須在促進國際競爭和同時保持社會穩(wěn)定之間取得平衡。

一個能夠建立與執(zhí)行物權(quán)、合同，保護債權(quán)人與股東權(quán)益，以及公平、透明地解決商業(yè)糾紛的有效的法律體系，是健康穩(wěn)定的金融體系的基礎(chǔ)。但是，立法過度而遵守不足，是中國的一大難題，這與其他轉(zhuǎn)型國家的情況類似。因此，通過改善司法執(zhí)行力來建立一種信用文化尤為重要。

按照WTO協(xié)議，中國的法律體系必須是透明的，全國各地保持一致。消除與修訂許多與WTO規(guī)則不一致的金融法律、法規(guī)和條例的工作正在進行當中。但是，如果轉(zhuǎn)型背景下的中國法律體系仍然是零零散散的話，現(xiàn)有法律法規(guī)就很難與WTO規(guī)則統(tǒng)一。各種法規(guī)、條例、決議、行政命令等等成為中國法律體系的龐大組成部分，它們是有迅速適應(yīng)發(fā)展經(jīng)濟的優(yōu)勢，但同時也不夠清晰、明確，許多基礎(chǔ)文本過于原則化，無法進行實際操作。更為嚴重的是，各類政府機構(gòu)通過發(fā)布條例、行政命令等進行“尋租”，使辦事程序更為復(fù)雜化，市場參與各方深感困惑。

中國在制定金融市場條例方面采用了過多的行政手法。政府干預(yù)的深度和廣度都超過了實際需要，使市場參與各方不能自主決策。這一問題源自于中國目前正在從先前高度計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變之中，這種狀況在改革前大量存在，盡管中國已經(jīng)花了不少力氣來改變，但仍有許多工作要做。

總體來看，中國的法律體系還遠未完善。如果我們?yōu)檫@個體系做一個總結(jié)的話，最主要的缺陷就是缺乏能夠發(fā)揮市場功能的法律基礎(chǔ)，以及把針對各類型投資者的法規(guī)人為地割裂開來。

作為改革的成果，中國創(chuàng)造了被許多人稱之為“奇跡”的高速經(jīng)濟增長。在這個過程中，金融市場必須更好地發(fā)揮強化融資、有效配置資源、改善公司治理等方面的功能，以便對經(jīng)濟增長做出更大的貢獻，而這些都可以通過持續(xù)地改善法律體系來實現(xiàn)。此外，提高各類基礎(chǔ)條例的可執(zhí)行性也是非常重要甚至是更為重要的。

自2001年末加入WTO以來，中國在開放金融服務(wù)業(yè)、逐步消除金融市場準入限制和推行國民待遇等方面已經(jīng)取得了長足的進步。外資銀行能夠涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域多于以往任何時候。履行加入WTO關(guān)于金融業(yè)開放承諾的配套基礎(chǔ)法律、法規(guī)及條例已經(jīng)設(shè)立，有的已經(jīng)得到修訂。雖然可能還會有新的金融法規(guī)和條例出臺，但隨著近期新的管理辦法和實施細則的頒布，中國關(guān)于外資銀行監(jiān)管的總體架構(gòu)已經(jīng)完成。

在新的法律體系中有兩個趨勢是十分明顯的，一是中國在履行加入WTO承諾和義務(wù)過程中銀行法律體系正沿著審慎監(jiān)管的軌道前行；二是越來越多的法律、法規(guī)和條例是同時適用于中資與外資銀行，二者同享國民待遇。過去五年的經(jīng)歷表明，中國非常嚴肅與認真地履行了自己關(guān)于加入WTO開放金融業(yè)的承諾。雖然還有不少問題存在，比如較高的資本和存款要求已經(jīng)引起了不少爭議等，有些問題可能還會在較長的時期內(nèi)存在，但WTO本身就有一個解決任何問題的多方機制，包括咨詢，貿(mào)易政策評審機制（TPRM），爭端解決機制等等。事實上，中國的加入并沒有像一開始有些評論所預(yù)測的那樣，會引來大量的訴訟。當然，對于中國金融業(yè)來說，大量的挑戰(zhàn)來自于即將來臨的五年過渡期的結(jié)束。為此，中國金融業(yè)法律體系須有應(yīng)對的準備。